【建纬观点】新常态下PPP+EPC模式的机遇、挑战与对策
上海市建纬律师事务所合规和风控业务部律师，毕业于上海交通大学法学院，硕士研究生。目前主要执业领域为： PPP项目投资、房地产与建设工程等相关领域的非诉和诉讼业务，持续为中国建筑第一工程局、中国建筑第八工程局及中铁建工集团有限公司等单位提供常年法律顾问工作。
上海市建纬律师事务所合规和风控业务部律师，毕业于华东政法大学，硕士研究生。目前主要执业领域为： 房地产与建设工程等相关领域的非诉和诉讼业务，持续为中铁建工集团有限公司、中国建筑第八工程局等单位提供常年法律顾问工作。
摘 要
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中对于政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）给出的定义为：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。EPC（Engineering，Procurement and Construction）是对工程项目的设计、施工、采购等实施总承包，即交钥匙工程。“PPP+EPC”模式，是指EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程；并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。本文分析了“PPP+EPC”模式在当前工程建设市场的机遇及挑战，侧重分析“PPP+EPC”模式操作的项目中可能存在的风险并探讨相应对策。
根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，对于政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）给出的定义为：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
EPC（Engineering，Procurement and Construction）是对工程项目的设计、施工、采购等实施总承包，即交钥匙工程，也就是总承包单位通过固定总价合同将建设工程项目承包，并且承担项目所有的勘查、设计、采购、施工，对所承包建设工程的进度、投资、质量、安全等全面负责，总承包方通过优化整合，最终向发包方交付一个符合合同规定、并通过竣工验收的建设工程承包模式。总承包单位在长期的工程管理中，拥有一批优秀的各种专业的人才，可以对整个建设项目实行全面的、科学的、动态的管理，这是临时性的组织、筹建处、指挥部直接进行项目管理所无法实现的。在EPC模式下，发包方提出投资要求和意向，把项目的勘察工作、设计、工程材料和设备采购、施工等工作都交给总承包单位，这在国际上采用很普遍，优势是在于和其他工程项目管理模式相比，较好的避免了设计与施工、材料、设备采购脱节的矛盾，设计在建设过程中能充分发挥主导作用，可优化整体方案，各阶段的工作可合理深度交叉；以总承包单位为核心，能有效的工期、费用、质量和安全管理进行综合控制。
“PPP+EPC”模式，是指EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程；并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。在国家力推PPP模式的背景下，很多没有建设工程背景的公司尤其是金融公司涌入基础设施建设领域。这些金融公司在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势，然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作，以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面掌握整个项目的进程与风险。与此同时，工程建设企业也愿意与金融公司进行合作，从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展。
伴随着国家一带一路、京津冀、长江经济带的国家三大战略以及城市综合管廊、城市停车场、海绵城市的城市三小战略，我国建筑业存在诸多结构性机会。此外，国企改革作为重要政策之一已经全面启动，有望带动行业产能整合和效率提升。受益于顶层政府部门的大力推动，PPP模式也将为企业内生增长注入活力。再加上行业走弱倒逼企业积极转型，拓展自身业务链条。中长期看，这些因素持续发酵，都将为建筑行业增长持续不断地注入源动力。
“PPP＋EPC”模式的组合，所具备的优势适应了当前工程建设市场和建设施工企业的需要，具有较好的前景。一方面，在国家政策环境上，国家推动公共服务的市场化采购，且作为新型的项目融资模式，减轻了政府部门的财政压力，使得“PPP”模式具备发展的空间。另一方面，“EPC”能够符合企业本身的需要，实现企业做强做大，实现更高的经济效率。在该模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本，形成了PPP+EPC项目的优势。
PPP项目通常属于《招标投标法》第三条第一款所规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”，依照有关规定，PPP项目需采用招标等方式选择社会投资人，工程建设需招标选择施工单位，“二次招标”，对于想通过“PPP”投融资方式介入项目的工程承包方可能使社会资本方不能中标的风险，PPP+EPC的操作方式营运而生。
该模式在目前的实际运用中，还面临着一些问题。比如建设施工环节中的管理部门（政府质量、安全监管部门），在设计施工总承包模式下，如何履职履责，开展质量监督、安全监管工作，这是一个需要探索的问题。如何能在这方面让政府既能充分利用市场机制的优势，又能保证管理职能不缺位，是需要研究和探索的方向。
通行的操作方法为PPP项目选定投资人以后投资成立项目公司SPV，由项目公司SPV作为建设单位建设运营PPP项目。过程中涉及选择设计单位、施工单位、设备材料供应商等单位；签订相关合同；完成项目建设、运营投资项目。在PPP+EPC模式操作的项目中可能面临以下风险：法律风险、金融风险、建造风险、运营风险、政治环境风险等需进行控制和防范。
1、PPP+EPC中的法律风险
PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式，PPP+EPC的提出，是顺应众多工程承包商投资PPP项目的需要，EPC+PPP模式的合法性基础在于《招标投标法实施条例》第九条所规定的：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的项目可以不进行招标。”但从法律规定看，符合允许不招标的范围是有要求的：法规仅仅明确适用于“特许经营项目”而并非“PPP项目”。目前并没有任何法律法规明确规定 “特许经营项目”和“PPP项目”是相同含义、可以互相替换的概念。利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招标的确有其合理性，但是在缺乏法律法规权威解释的情况下，这样的操作可能“合理而不合法”。
2、PPP+EPC中的金融风险
PPP 运行模式的实施核心是特许运营公司的设立，该公司可以通过股份募集、银行贷款、发债、资产证券化等单一或者混合的市场化方式举债并承担偿债责任。政府对特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担投资者偿债责任；与一般的投资项目不同，PPP项目具有投资巨大、杠杆融资高、建设投资期长、融资成本较高等特点，在这种投资过程中存在着汇率风险、利率风险、通货膨胀等风险。
3、PPP+EPC中的建造风险
“PPP+EPC”模式下，EPC 承包商既是建设方又是工程施工商，因此工程监理的独立性得不到保障，建设过程中暴露的问题往往在事后才被发现。在PPP+EPC合同条件下，建造风险涉及工程设计，设备材料采购，工程施工，项目试运行。工程设计工作由社会资本方进行，相应的设计错误和缺陷也是由社会资本方承担。设备材料采购工作的好坏直接关系到项目的成败：设备，材料的规格、型号、数量是否齐全，质量是否符合要求，这些风险不单贯穿整个采购过程，而且直接影响整个工程项目的费用和进度，并决定工程项目建成后能否连续稳定安全运转；施工是工程项目建设过程中的重要阶段之一，它影响到项目的全过程，根据施工阶段情况，又可将风险分为技术风险、现场条件风险、施工风险、HSE管理风险等；PPP项目往往集中在交通、运输、生态环保工程等大型项目上。建设的时间一般为二到六年，有时长达十几年或更长，在施工过程中管理难度大，涉及面广，对环境的影响大。试车运行是建设的最后一道程序，也是全面考察建造质量关键环节，无法通过试车运行，则无法完成竣工验收。
4、PPP+EPC中的运营风险
PPP+EPC中的运营风险主要是市场收益不足风险、配套设备服务提供风险、市场需求变化风险、收费变更风险、政府信用风险。
5、PPP+EPC中的政治环境风险
政治风险包括暴乱、恐怖主义、战争等。近年来，越来越多的企业走出国门，进入国际工程市场，不少业主倾向综合效益等优势，EPC模式在发达国家渐渐成为了工程承包主流模式，国际市场的 EPC 应用技术也趋于成熟。EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，在项目管理中，风险管理是非常重要的，对于 EPC 项目，风险管理就显得尤为重要，由于 EPC 项目建设规模大、系统繁杂、涉及专业技术面广、参与项目建设的利益相关者多并且关系复杂，这就增加了项目实际偏离预期的可能性。
1、法律风险应对
对于PPP+EPC法律风险，从风险管理角度有：承担、化解防范和转移三种选择方式，由于PPP+EPC项目有很强的行业性和地域性，PPP项目主体多样。需要具体问题具体分析，为每个PPP项目“量身定制”其自己的法律风险防范方案。从项目的具体情况、项目商业要求、制度、成本等方面设计相应的风险机制，保护自身利益。要做好PPP模式和特许经营、政府购买服务的区分，将三者的操作程序、适用范围、法律关系等区分开来。
2、金融风险应对
风险分担是项目发起人进行风险管理的重要措施，项目发起人需要在项目的前期与政府机构、贷款银行以及各个参与者进行多次的谈判，并通过签订合同的方式实现项目风险的转移，从而降低自身面临的风险。将汇率风险分担的条款设置在PPP项目合同中，如此一来，项目发起人将需要面临的风险转移到利益的相关者中，之后项目发起人需要考虑的是剩余汇率风险的风险管理。
3、建造风险应对
在进行工程设计时应严防设计缺陷的发生；同时，工程设计需注意不要侵犯知识产权。施工过程中充分考虑健康安全，环境问题，将人与自然的和谐统一作为工程总承包中的重要课题。做好试车运行工作，不能掉以轻心，促进整个过程的完美收关。
4、运营风险应对
为保证项目运营，充分的做好市场调查，做好市场预测工作和风险分担机制，加强管理人员的风险管理意识，建立有效的项目风险管理制度和措施，设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构，并设置专业人员。对项目从前期可行性研究、设计、施工、验收到运营整个项目过程中的各项活动进行有机的计划、组织、控制、协调，主要对工程的设计标准、质量、进度、费用等关键因素进行严密的控制，使各项指标控制在预期的范围之内。如果实施过程中发生偏离现象，及时预警并制定相应的措施，保证项目的顺利实施和高效运营。
5、政治环境风险应对
做好EPC 项目的风险管理，在应对政治环境风险十尤为重要，EPC大型项目的资金成本增加通常都与工程所在国的环境有关，比如该国的政局的稳定性，国际关系状况，国有化没收与征用，拒付债务，恐怖袭击，国家宏观经济政策，产业政策调整，通货膨胀，汇率变动，换汇控制，利率风险等方面的影响，而且，风险程度随着项目规模的扩大而增加。因此，工程所在国的环境很大程度影响PPP+EPC项目报价和收益。要实现此类风险在业主和承包商之间的合理分担，实现双方均能够接受的效益组合最大化。
“PPP＋EPC”模式的组合，所具备的优势适应了当前工程建设市场和建设施工企业的需要，具有较好的前景。对于该模式在目前的实际运用中的问题，如建设施工环节中的管理部门（政府质量、安全监管部门），在设计施工总承包模式下，如何履职履责，开展质量监督、安全监管工作，需要各部门持续探索，让政府既能充分利用市场机制的优势，又能保证管理职能不缺位。对于PPP+EPC模式操作的项目可能面临的风险如何进行有效控制和防范，亦需在实践中进一步研究和探索。
精彩回顾
◎【建纬观点】浅析以“PPP+EPC”模式在建设公共停车场项目中的具体应用
◎【建纬观点】PPP+EPC项目中政府方投资控制风险以及应对策略