国有农用地使用权出让中相关问题研究

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2015年11月，中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出，国有农用地可采取出让、租赁、作价出资（入股）等方式流转。随后，国土资源部等八部门发布《关于扩大国有土地使用权有偿使用范围的意见》，重申国有农用地使用权出让方式及明确相关权能，为国有农用地使用权出让提供了政策依据。然而，由于国有农用地使用权物权属性不明、出让法律依据缺乏、出让规则不确定，致使出让工作举步维艰。从顶层设计上消除国有农用地使用权出让中存在的法律、行政法规障碍，是有效推动出让工作的当务之急。

国有农用地使用权出让中

面临的法律障碍

权属完整性的缺失。《物权法》第一百三十四条规定，“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”，首次从法律层面提出“国有农用地”这一法律概念，并以使用主体不同将国有农用地区分为“国家所有由集体使用的农用地”和“国家所有非集体使用的国有农用地”。但《物权法》没有将国有农用地使用权作为一种独立的用益物权加以规范，只规定国家所有由集体使用的国有农用地由土地承包经营权法律法规进行调整，《不动产登记暂行条例》没有把国有农用地使用权纳入不动产登记的范围，新出台的《民法典》物权编也未将国有农用地使用权创设为新的用益物权，因此国有农用地使用权到底是用益物权还是所有权的一项权能一直存疑，造成适用困境。因此，国有农用地使用权出让，需要准确界定其法律地位和权利属性。

出让方式法定性的缺失。改革开放前，国有农用地使用权是通过行政划拨方式取得的。之后的《宪法》《土地管理法》修订以及1999年颁布的《土地管理法实施条例》都没有涉及国有农用地使用权有偿使用问题，2007年的《物权法》也未突破现行法律对出让方式规定的适用范围。因此，国有农用地使用权要进行出让方式有偿使用改革，至今缺少法律或行政法规明文规定。

出让制度规范化的缺失。但国有农用地使用权出让制度设计方面，却从未出台过相关的行政规章。虽然《国有建设用地使用权地价评估技术规范（试行）》曾提及该技术规范适用于国有农用地使用权出让的内容，但也只对国有农用地使用权出让做原则性规定。由于缺乏国家层面政策支撑，国有农用地使用权出让一般由农业农村、农垦等主管部门负责。自然资源主管部门除发布《农用地分等规程》《农用地定级规程》等规定外，既不作为国有农用地使用权的出让方，也没有制定农用地基准地价标准和发布相关制度政策。从出让合同文本制定方面，国有农用地使用权出让合同至今没有统一的格式和标准。

解决国有农用地使用权出让

相关问题的建

国有农用地使用权权利属性物权化。一是自然资源主管部门要完善对权利主体的保护机制。国有农用地使用权人在设定的权利范围内享有对土地的使用权、转让权、抵押权、租赁权等民事权利，包括所有权人负有尊重用益物权人对物占有、使用、收益的义务。对非法侵占国有农用地违法行为，及时制止，坚决予以查处。二是建立健全国有农用地二级市场交易机制，完善二级市场交易平台，规范交易规则，保障使用权人转让、出租、抵押等权利，确保使用权人的合法权益得到实现。三是健全国有农用地争议调处机制，对权属争议用地要查明事实背景和历史政策，合理确定权属。四是自然资源主管部门要保护国有农用地使用权人物权利益的实现，在制定国有农用地征收补偿政策时，一般是按照用益物权的性质进行处置。

国有农用地使用权出让方式法定化。当前，国有农用地使用权有偿改革还局限于农垦系统的范围，国有农用地有偿使用覆盖面不到位、制度不健全，市场在资源配置中的决定性作用发挥不充分。因此，建议尽快结合国有建设用地出让的成功经验，及时推广具有普遍性、可复制的做法，进一步提高国有农用地使用权出让的普及性，把出让方式作为推进农垦土地资源资产化和资本化、创新农垦土地资产配置方式的主要抓手，为国有农用地使用权法定化打好基础。一是分类处置历史遗留问题。建议自然资源主管部门开展国有农用地的权源调查，对已经不符合行政划拨条件或尚未确定取得使用权的土地进行分类，并通过法律法规规范。对不符合行政划拨主体资格取得土地使用权的，通过划拨转出让补缴出让金的方式进行调整。对实际占有尚未确定使用权的，可将使用者在国有荒地开垦所付出的成本折价为出让金，取得一定年限土地使用，用协议或“招拍挂”出让方式明确合同双方之间的权利和义务。对权属有争议的，通过权属争议调处机制进行处置。二是修改条例，推动出让入法。鉴于国有农用地使用权出让只改变使用的权利主体，不涉及农用地转用等土地用途的改变，因此建议对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中针对国有建设用地使用权出让的第十条、第十二条等条款进行修改，增加国有农用地使用权出让的相关内容。

国有农用地使用权出让制度规范化。一是制定出让规章或规程。建议自然资源部考虑制定《招标拍卖挂牌国有农用地使用权规定》，或对现行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》进行修改，从行政规章层面规范国有农用地“招拍挂”出让方式。二是建立出让底价确定制度。国有农用地使用权出让不涉及农用地转用及规划条件，其核心问题是出让底价的确定。建议自然资源主管部门开展国有农用地等别调整评价和监测工作，重点规范国有农用地使用权出让基准地价制定，对同一土地级别范围内同类用途区域性土地使用权确定平均价格，作为政府的指导性价格和本地区国有农用地使用权出让、转让等评估的参考依据。三是制定《国有农用地使用权出让合同》示范文本。鉴于出让合同是为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围与公民、法人和非法人组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，具有较强行政性，故出让合同应具有“目的要素、职责要素、主体要素、行为要素、内容要素”等特征[3]。出让合同内容应包含自然资源主管部门对合同履行进行监督、对使用权人未按合同约定利用土地予以纠正和处罚，甚至无偿收回土地使用权等内容。同时，出让合同作为制式合同示范文本，应以规范性文件形式予以下发。

（作者供职于杭州市规划和自然资源局萧山分局）

全文敬请阅读2020年《中国土地》第11期

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