新《行政处罚法》之41：“加处罚款”那些事
“加处罚款”是作出行政处罚决定的行政机关对当事人逾期不缴纳罚款的行为，按罚款数额的一定比例加处罚款，迫使当事人自觉履行原罚款义务的执行罚措施。原《行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……。”这是我国立法最早对于加处罚款的规定，后《行政强制法》将其设定为行政强制执行的方式之一。《行政处罚法》（2021年修订）第七十二条较之原《行政处罚法》第五十一条有所修改，但有关加处罚款的规定未有任何变化。虽然加处罚款在法律制度层面趋于稳定、在法律规范层面趋于清晰，但如何在实务操作中正确理解与适用远非易事，很多问题值得进一步探讨。
一、加处罚款的属性
《行政处罚法》中的加处罚款具有以下属性：
（一）加处罚款属于执行罚
加处罚款位于《行政处罚法》“第六章 行政处罚的执行”中，是针对当事人拒不履行罚款决定而采取的执行措施，目的在于迫使当事人履行已经作出的前一个罚款决定。胡建淼：《论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于〈中华人民共和国行政强制法〉》（《行政法学研究》2016年第1期）一文提出：“德国的公法理论将行政强制建筑在'基础行为’（Grundverwaltungsakt）与'执行行为’（Vollstreckungsverfahren）的范畴之上；'执行行为’就是对'基础行为’的执行。援引这一范畴，那么在'加处罚款’中，原罚款决定属于基础行为，加处的罚款属于执行行为；而且，加处罚款这一执行行为必须以基础行为是'罚款’为前提。”因此，加处罚款属于执行罚范畴。
（二）加处罚款属于间接强制执行
间接强制执行，是指执行机关通过第三者代为履行或执行罚等间接强制手段，以达到迫使当事人履行义务或当事人义务被履行的状态。如前所述，加处罚款属于执行罚的范畴，因而属于间接强制执行。
（三）加处罚款具有普遍适用性
实践中，大部分法律法规未对加处罚款作出规定，相应的行政机关是否具有加处罚款权？对此，胡建淼：《论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于〈中华人民共和国行政强制法〉》（《行政法学研究》2016年第1期）一文提出：“'加处罚款’具有普遍直接授权性。根据《行政处罚法》51条第（1）项的授权，作出行政处罚决定的行政机关，针对当事人逾期不履行行政处罚决定时，可以按照其到期不缴纳罚款的数额，每日加处3%的罚款。”“这是一项普遍而直接的授权。作为普遍授权，它为所有作出罚款决定的行政机关设定了可以在一定条件下对当事人实施'加处罚款’的执行罚措施，无需通过单一法规对具体的行政机关另行授权；作为直接授权，任何作出罚款决定的行政机关，直接依据《行政处罚法》51条第（1）项规定就拥有了'加处罚款’的执行权，无需通过中间法规的转换。”显然，《行政处罚法》有关加处罚款的规定具有普遍适用性，在法律并未作出规定的情况下，行政机关仍然普遍具有此项职权。
但是，《行政强制法》第四十五条第一款规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”该条将加处罚款的适用范围从不履行作为行政处罚的罚款决定扩大到所有“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定”。其中出现了两个“依法”，后一个“依法”表明对于除“作为行政处罚的罚款决定”以外的其他金钱给付义务的行政决定“加处罚款或者滞纳金”，必须要有法律的明确直接授权。
实践中，一些部门对于上述法条理解不到位，出现了令人啼笑皆非的裁判。如（2020）鄂0322行审20号《行政裁定书》提出：“本院认为，申请执行人郧西县市场监督管理局做出（西）市监食罚〔2019〕54号行政处罚决定的主体适格，认定被执行人彭玉香经营已超过保质期食品的违法行为事实清楚、证据充分。对被执行人彭玉香罚款4500元，适用法律正确。被执行人彭玉香收到行政处罚决定后在法定期限内未申请复议或提起行政诉讼，申请执行人郧西县市场监督管理局申请人民法院强制执行符合法律规定，应当予以准许。根据《行政强制法》第十二条、第十三条相关规定，加处罚款或者滞纳金是行政强制执行的方式而非行政处罚种类，且行政强制执行须由法律设定。而《食品安全法》并未设定相关行政机关加处罚款的行政强制执行权限。因此，申请执行人郧西县市场监督管理局申请本院强制执行对彭玉香加处罚款4500元，无法律依据。”
二、加处罚款的计算
（一）加处罚款的起算点
《行政处罚法》“到期不缴纳罚款”中的“期”，应当理解为行政处罚决定载明的自行缴纳罚款的截止日。对此，原《行政处罚法》第四十六条第三款规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”《行政处罚法》（2021年修订）第六十七条第三款除增加“通过电子支付系统缴纳”以外，未有其他改动。据此，加处罚款的起算点一般为当事人收到行政处罚决定书之日起第十六日。
（二）复议、诉讼期间的扣除
关于当事人提起行政诉讼期间加处罚款是否计算问题，最高人民法院《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间是否计算问题的答复》（〔2005〕行他字第29号）明确：“对于不履行行政处罚决定的加处罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”该答复确定了行政诉讼期间加处罚款不应计算原则，体现了对于当事人诉讼权益的保护。该原则理应适用于行政复议，为此，《行政处罚法》（2021年修订）第七十三条第三款规定：“当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。”
值得注意的是，无论是〔2005〕行他字第29号答复，还是《行政处罚法》（2021年修订）第七十三条第三款，均规定“行政复议或者行政诉讼期间不予计算”。这里的“期间”，应当理解为从申请行政复议或者提起行政诉讼起、到作出生效裁决止的行政复议或者行政诉讼全过程。问题是，当事人申请行政复议的期限是“自收到行政处罚决定书之日起六十内”；直接提起行政诉讼的期限是“自收到行政处罚决定书之日起六个月内”。而加处罚款的起算点应当为“当事人收到行政处罚决定书之日起第十六日”。行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法均确立了不停止执行原则，由此观之，当事人申请行政复议或者直接提起行政诉讼的，行政复议期间、行政诉讼期间加处罚款不予计算，但“当事人收到行政处罚决定书之日起第十六日”至当事人申请行政复议、提起行政诉讼之日理应计算。
实践中，一些部门对此理解不当。如光明乳业股份有限公司与潜山县市场监督管理局强制执行上诉案，安徽省安庆市中级人民法院（2015）宜行终字第00038号《行政判决书》提出：“本院认为：原潜山县工商行政管理局2013年11月5日对上诉人作出行政处罚决定，告知上诉人自接到处罚决定之日起十五日内缴纳罚款。到期不缴纳罚款，将依据《行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。上诉人不服，先后提起行政复议、行政诉讼。一审法院判决维持潜山县工商行政管理局作出的行政处罚决定。2014年8月7日本院作出（2014）宜行终字第00054号行政判决，驳回上诉，维持原判，该判决为终审判决。据此，在上诉人知道本院的终审判决内容后，仍不履行缴纳罚款义务的，被上诉人可按法律规定对上诉人每日按罚款数额的百分之三计算加处罚款。”上述案例将经过复议、诉讼的案件加处罚款的起算点理解为“知道终审判决内容后”，不符合法条本意。
（三）加处罚款的数额
根据《行政处罚法》规定，加处罚款的方式为“每日计罚”，而且幅度为“罚款数额的百分之三”。实践中如果不加以规制，很容易出现“天价罚款”现象，造成负面影响。为此，《行政强制法》第四十五条第二款规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”可见，加处罚款的数额有一个最高限，即“不得超出金钱给付义务的数额”。这是出于合理性考虑。
（四）加处罚款的减免
执法实践中，有的当事人在收到加处罚款通知后表示愿缴纳罚款，但又以经济困难等理由请求行政机关减免加处的罚款。对此应当如何处理？2019年4月1日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对国家市场监督管理总局办公厅作出《对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》（法工办发〔2019〕82号）：“你厅关于商请明确对行政处罚加处罚款能否进行减免问题的函(市监法函〔2019〕463号)收悉。经研究，提出以下意见，供参考：行政强制法第四十二条第一款规定：'实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。’该规定中'实施行政强制执行’包括行政机关自行强制执行，也包括行政机关申请法院强制执行。人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。特此函复。”
我们认为，对于行政机关申请人民法院强制执行案件而言，人民法院受理行政强制执行申请后，行政强制执行的内容即受生效裁判拘束，此时行政机关不宜减免加处的罚款，体现行政权对于司法权的谦抑。但是，对于行政机关自行强制执行案件而言，《行政强制法》第四十二条规定，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款。这既有利于提高执行效率、缓解社会矛盾，亦符合《行政强制法》确立的执行和解制度的立法本意。
三、加处罚款的程序
《行政处罚法》并未对加处罚款的程序作出规定。因其系行政强制执行的一种方式，因此应遵循行政强制法关于行政强制执行的程序性规定，包括告知、催告、决定、执行等。如违反法定程序，可能会导致相应的法律后果。由于法无明晰规定，实践中对一些具体环节的具体操作分歧较大。
（一）是否需要另行作出加处罚款决定
1.争议的观点
《行政执法中加处罚款的适用及程序要求》一文提出了三种观点（方法）：
第一种观点（方法）是应制作行政处罚加处罚款决定书。2010年上海市人民政府法制办公室制定的《关于行政机关加处罚款有关事项的指导意见》明确规定“当事人在行政处罚决定书规定的履行期限届满后仍不履行，行政机关决定对其加处罚款的，应当及时制作行政处罚加处罚款决定书，并送达当事人。行政处罚加处罚款决定书应当载明加处罚款的具体数额。当事人单独对行政处罚加处罚款决定申请行政复议或者提起行政诉讼的，不影响行政机关对行政处罚决定向人民法院申请强制执行。”
第二种观点（方法）是将加处罚款与处罚的罚款同时作为执行标的申请强制法院执行。根据《行政强制法》申请法院强制执行的有关内容，同时，行政机关业已在《行政处罚决定书》上明确告知了加处罚款的的情形及标准，行政机关可直接在催告执行通知书以及强制执行申请书中明确执行标的包括行政处罚的罚款金额及加处罚款的金额，由法院依法强制执行。
第三种观点（方法）是，既然加处罚款属于间接强制，而且《行政处罚法》已经普遍授权给作出行政处罚的机关，意味着，该行政机关已经就加处罚款获得了行政强制执行权，应该依据《行政强制法》第四章行政机关强制执行程序办理，即催告、陈述申辩、强制执行决定、送达等程序。
2.不同的判例
实践中，人民法院对此认识不一，如：
（1）应当制作加处罚款决定书
山西省晋城市中级人民法院（2020）晋05行审复7号《行政裁定书》：……申请执行人作出的《行处罚决定书》中关于罚款及没收违法所得部分事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。但是……行政机关作出的罚款处罚决定和加处罚款的行政强制执行决定是两种不同类型的行政行为。本案中，申请执行人未单独作出行政强制执行决定，仅在2019年11月4日作出的高卫医罚〔2019〕029号《行政处罚决定书》中载明：……逾期不缴纳罚款的，依据《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，可以每日按罚款数额的3%加处罚款。其中的“可以”说明此内容并不具有确定性和强制性，原审法院不准予执行加处罚款部分正确。
（2）无需制作加处罚款决定书
广东省高级人民法院（2020）粤执监7号《行政裁定书》：……本案执行依据南江食药监行罚〔2018〕029《行政处罚决定书》作出后，黄奇丰、九江用品店未在法定期限内申请行政复议，也未提起行政诉讼，现该《行政处罚决定书》已发生法律效力，南海法院予以强制执行，并无不当。黄奇丰、九江用品店所提佛山市南海区市场监督管理局对其处罚过重、不应对其加处罚款5万元、对其发出执行催告程序违法等申诉请求，均系对执行依据不服，不属执行程序审查范围，本院不予审查。
3.本文观点
笔者认为，加处罚款应当另行制作加处罚款决定书，理由：
（1）加处罚款属于自由裁量行政行为
根据行政处罚法的规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关“可以”加处罚款。实践中，行政机关应当就是否加处、如何加处作出裁量。阙如裁量过程、“一律”加处罚款的做法，明显有违行政处罚法的立法精神。
（2）行政处罚决定书中的加处罚款具有不确定性
如前所述，加处罚款属于间接强制执行，其内容应当趋于明确、稳定。目前，许多部门的示范文书将加处罚款及计算标准在处罚决定书中载明，此举实际上是在作出处罚决定的同时，对当事人“逾期不缴纳罚款”作了推定。在当事人尚未存在逾期不缴纳罚款的行为时就作出加处罚款的决定，而且罚款的数额处于不确定状态，这从法理上显然无法自圆，一些生效裁判也表达了否定。如夏县市场监督管理局审判监督案，山西省运城市中级人民法院（2021）晋08行审复2号《行政裁定书》提出：“本院认为，《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第四百六十三条规定：'当事人申请人民法院执行的生效法律文书应当具备下列条件：（一）权利义务主体明确；（二）给付内容明确。’本案中，夏县市场监督管理局申请执行的执行依据（执行名义）为夏市监执队罚字〔2019〕49号处罚决定，该决定中关于未按期缴纳罚款的加处罚款，仅有宣示性的表述，没有作出明确具体的加处罚款数额，属于执行内容不明确。虽然夏县市场监督管理局在履行催告书中明确了处罚数额，但履行催告书不属于法定执行依据（执行名义）。因此，一审法院对于加处罚款部分裁定不准予强制执行，是正确的。”廖超光：《浅谈加处罚款的可执行性》（2008-06-04 16:17:28 ，中国法院网）一文认为：“行政相对人是否在指定的期限内自动履行，是此处罚行为是否生效的前提条件。行政相对人在指定的期限内自动履行了，则行政相对人没有违法行为，就不能生效。行政相对人逾期不履行，则违反了法律规定，构成新的违法行为被课以新的法律义务。此条款就是新的处罚决定”。上述观点实无立足之处。
（3）催告书不能代替作为强制执行依据的罚款决定
催告是《行政强制法》首次确定的行政强制执行的必经程序；催告书是针对当事人在法定期限内对行政决定未申请行政复议或者提起行政诉讼，也未履行的情形下，依法催告其履行义务以及告知、听取陈述申辩的法律文书，属于执行行政决定的过程性行为，不能代替作为执行对象的基础决定。实践中一些案例表明了这一观点，如无为市应急管理局与芜湖市金宏农副产品专业合作社行政处罚案，安徽省芜湖市中级人民法院（2020）皖02行终129号《行政判决书》：“……三、上诉人无为市应急管理局在（无）安监执行催告〔2019〕1号《行政强制执行事先催告书》中一并作出加处罚款的决定错误。其一，强制执行前的催告程序与加处罚款决定是两个独立的行政行为。《行政强制法》第53、54条，规定的是由于当事人对于行政处罚在法定期限内不申请行政复议又不提起行政诉讼，作出行政处罚的行政机关在申请法院强制执行前，催告当事人主动履行给付义务。在上述法条中并无加处罚款的规定。其二，《行政强制法》第45条规定了加处罚款问题。但该《催告书》没有引用上述法条，亦没有按照该条规定告知有关标准，而是直接催告缴纳3.5万的加处罚款错误。”
（二）是否需要再次催告
关于加处罚款的全部流程，胡建淼：《论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于〈中华人民共和国行政强制法〉》（《行政法学研究》2016年第1期）一文提出了“基础决定→事先催告→听取意见→加处罚款→再次催告→强制执行”的模式。然而，无论从行政决定的严肃性还是从行政执法的效率性维度看，两次催告的观点均值得探讨。
如前所述，加处罚款是在原处罚决定基础上，针对当事人逾期履行法定义务行为作出的执行罚。行政处罚决定书中有关“加处罚款”的注明，属于行政机关对当事人逾期履行义务可能产生的法律后果的提醒抑或告知。在当事人逾期未自觉履行基础决定时，行政机关作出履行行政决定催告书，既是对履行基础决定的催告，也是对可能衍生的加处罚款的更为具体、明确、直接的告知。在当事人仍然拒不自觉履行的情况下，行政机关作出加处罚款决定，该决定较之基础决定属于从决定，且已经在基础决定、催告阶段两次告知当事人。催告程序的一个重要功能就是“先礼后兵”式地告知当事人并听取其陈述申辩，防止“不教而诛”。该功能已经在前述基础决定、催告两个阶段予以制度设计并加以保障，因而，没有任何必要再单独就作为从决定的加处罚款决定进行第二次催告。
故此，本文认为，加处罚款的全部流程应当为：基础决定→事先催告→听取意见→加处罚款→强制执行。
（三）是否违反“一事不再罚”原则
加处罚款属于执行罚，理应与“一事不再罚”原则无涉。实践中亦已相关判例，如安阳市隆昌房地产开发有限责任公司与安阳市文化市场综合执法支队等处罚上诉案，河南省安阳市中级人民法院（2017）豫05行终6号《行政判决书》提出：“……市文化执法支队对隆昌公司作出安文执罚字（2013）第401号行政处罚决定后，隆昌公司既未提出行政复议或行政诉讼，也未在规定期限内缴纳罚款，市文化执法支队对其作出安文执罚字（2015）第402号行政处罚决定，加处罚6万元，符合上述法律规定。该处罚决定针对的是隆昌公司不履行原行政处罚决定书的行为，而非针对隆昌公司损坏汉代墓葬的行为，隆昌公司称该处罚决定违反《行政处罚法》第二十四条的规定的'一事不再罚’原则的上诉理由不能成立。”
（四）是否必须在申请人民法院强制执行前作出
有判例认为，加处罚款与是否已经申请人民法院强制执行没有先后关系。如安阳市隆昌房地产开发有限责任公司与安阳市文化市场综合执法支队等处罚上诉案，河南省安阳市中级人民法院（2017）豫05行终6号《行政判决书》认为：“……《行政处罚法》第五十一条并没有规定三项措施的相互关系，也没有规定行政机关申请法院强制执行后不得再作出加处罚决定，隆昌公司称市文化执法支队在申请法院强制执行后作出的加处罚决定违反程序正当原则的上诉理由不能成立。”本文赞同该理解。
四、加处罚款的执行
实践中，有个别人民法院不支持加处罚款的强制执行。如临洮县质量技术监督局、临洮县紫竹苑物业管理有限责任公司非诉执行审查案，临洮县人民法院（2018）甘1124行审2号《行政裁定书》认为：“至于临洮县质量技术监督局申请缴纳加处罚款人民币30000元的请求，因该加处罚款是行政处罚法授予行政机关的一种行政强制执行权，属于一种强制执行措施，并不是申请强制执行的内容，故对此请求不予支持。”又如遂平县市场监督管理局、李长兴非诉执行审查案，遂平县人民法院（2021）豫1728行审8号《行政裁定书》认为：“关于申请人申请的加处罚款30000元的事项，按照《行政处罚法》第五十一条第三项的规定，属于行政处罚案件执行中的作出行政处罚决定的行政机关可以采取的选择性措施，申请人选择的加处罚款30000元的措施应自己进行执行，不属于人民法院执行事项，本院不予受理。”
笔者以为，对于没有行政强制执行权的行政机关而言，加处罚款理应由行政机关申请人民法院执行。这是我国的强制执行基本法律制度确定的，不应有任何争议。否则，作为执行罚的加处罚款制度必将空转直至落空。