《城乡规划法》第64条释义及适用之辨析

《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”此条文表面看层次尚清楚，但实践中如何适用还存有争议。

一、关于该条适用的地域范围

《城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”显然，上述条文的适用的地域范围为“乡、村庄规划区内”。与之不同的是，《城乡规划法》第64条没有对该条适用的地域范围作出规定。应当说这是立法的一个瑕疵。但是，《城乡规划法》第40条第1款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”显然，建设工程规划许可证适用的地域范围非常明确，即“城市、镇规划区内”。据此，《城乡规划法》第64条适用的地域范围应当为城市、镇规划区。

二、关于违法建设的法律责任种类

完整地理解，《城乡规划法》第64条规定的法律责任措施应当包括责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物或者违法收入、罚款等5类。特别要指出的是，责令停止建设亦属于法律责任种类之一。对于非法建设，相对人可能在被责令停止建设后自行采取措施纠正违法行为，消除影响，从而导致行政执法程序的终结；对于合法建设，若规划部门滥用职权责令建设单位停止建设，将要承担相应的法律后果。

三、关于法律责任措施的具体适用

（一）法条的层次

根据《标点符号的用法》（1995年12月13日·国家技术监督局·GB/T 15834—1995），常用的标点符号分点号和标号2大类、16 种。点号的作用在于点断，主要表示说话时的停顿和语气，分为句末点号和句内点号。句末点号用在句末，有句号、问号、叹号3 种，表示句末的停顿，同时表示句子的语气。句内点号用在句内，有逗号、顿号、分号、冒号 4 种，表示句内的各种不同性质的停顿。根据语法规律，在多重复句内，并列分句之间必用分号。顿号、逗号和分号都在句子的中间表示停顿,但他们之间存在着区别。从停顿的时间看，顿号最短,分号最长,逗号居中；从是否表示并列来看，顿号是表示词与词之间的并列,分号表示分句之间的并列。

《城乡规划法》第64条是一个多重复句，整条包含1个句号、3个分号、7个逗号。句号用于句末，属于“句末点号”，表示末尾的停顿；分号、逗号用于句内，属于“句内点号”，表示句内各种不同性质的停顿。根据“顿号最短,分号最长,逗号居中”的一般规律，分号停顿的时间长于逗号，其断句的功能亦强于逗号。故本条关于违法建设的法律责任应当首先区分3个层次：1、责令停止建设；2、尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；3、无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

（二）执法的步骤

分清了法条的层次，执法的步骤就迎刃而解。按照《城乡规划法》第64条关于违法建设法律责任的3个层次，我们在具体执法中采取的步骤是：1、责令停止建设；2、按其是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，作出不同的处理：尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

需要说明的是，《城乡规划法》第64条的层次与《城市规划法》相比，发生了一些细微变化。《城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”由于其中只用了1个分号，故其关于违法建设的法律责任应只有2个层次：1、严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；2、影响城市规划，尚可改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。具体到相应的执法步骤，就有人提出对“影响城市规划，尚可改正措施的”违法建设不能适用“责令停止建设”措施。就此而言，《城乡规划法》的调整虽然细微，但是必要。

（三）措施的选择

对于违反《城乡规划法》第64条的法律措施适用，法条的第1、2层次不会产生异议，关键是第3层次，即对于“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的理解。

1、在实施行政处罚时，没收实物或者违法收入是一步到位，还是先限期拆除，发现不能拆除时再没收实物或者违法收入？《标点符号的用法》第4.4.5 条规定，复句内各分句之间的停顿，除了有时要用分号外，都要用逗号。可见，“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”中的逗号的作用是分句之间的停顿。据此，限期拆除与没收实物或者违法收入之间没有先后或者主从关系。在具体执法中，对于无法采取改正措施消除影响的违法建设要综合各种因素，决定处以限期拆除还是没收实物、违法收入。当然，如果事先没有考虑周全，待作出限期拆除处罚后发现（或者出现）不能拆除的情形，规划部门也可以改处没收实物或者违法收入，前提是要依法撤销原处罚。如此操作可能会影响行政执法的严肃性。

2、没收实物和违法收入能否并用？由于法条规定的是没收实物“或者”违法收入，故只能选其一，不能并用。

3、限期拆除能否并处罚款？如前所述，“可以并处”前使用的是逗号，表示的是各分句之间的停顿，因此，按照学理解释，对于限期拆除以及没收实物或者违法收入均可以视具体情况决定是否并处罚款。但是，实践中会面临合理性的挑战。因为，无论是限期拆除还是没收实物，行为人对于违法建筑物均失去了权利。而没收违法收入适用的前提是不再对违法建筑物限期拆除或者没收。显然，没收违法收入与限期拆除、没收违法建筑物相比，要轻得多。法律虽然规定“可以并处”罚款，言下之意由执法机关自行决定是否并处罚款及其幅度，但如此大的自由裁量空间在具体实践中非常难以控制，极可能出现对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑，可以处以限期拆除并处罚款，也可以处以没收违法所得，影响执法的公正、公平。