研读 | 轨道交通精准补贴模式研究
作者：任宇航 刘滨 李恒泽
摘 要：
针对轨道交通领域经营性现金流量占比低、盈利性较差，难以满足基础设施发行REITs要求的现状，以轨道交通规模经济特性作为切入点，即其边际成本远低于边际收益，提出“精准补贴模式”，将政府补贴由企业端转向乘客端，并结合“智慧地铁模式”，探索提高轨道交通客流量的创新方式，引导乘客使用轨道交通服务，增加客流量，提高企业盈利水平，减轻政府补贴压力，降低乘客出行成本，提高企业经营性现金流比例，实现轨道交通行业发行REITs融资目的，实现政府、企业、乘客共赢的局面。
关键字：轨道交通；不动产投资信托基金； 精准补贴； 经营性现金流量
中图分类号：U231.1 文献标志码：A
Research on Precise Subsidy Mode of Rail Transit
REN Yuhang, LIU Bin, LI Hengze
Abstract: In view of the low proportion of operational cash flow and poor profitability in the field of rail transit, which is difficult to meet the requirements of infrastructure issuance of REITs, this paper takes the characteristics of rail transit scale economy as the breakthrough point, that is, its marginal cost is far lower than the marginal revenue, and puts forward 'precise subsidy mode', which transfers government subsidies from the enterprise to the passenger , and combines with the 'smart Metro mode' to explore and improve the innovative mode to guide passengers to use rail transit services, increase passenger numbers, improve enterprise profitability, reduce government subsidy pressure, reduce passenger travel costs, increase the proportion of operating cash flow of enterprises, realize the financing purpose of issuing REITs in rail transit industry, and achieve a win-win situation among the government, enterprises and passengers.
Keywords: Rail Transit、REITs、Precise subsidy、Operating cash flow
1、轨道交通领域发行REITs面临的困境
1.1、REITs推出为轨道交通融资提供可能的新路径
未来随着城市化进程逐渐放缓，届时轨道交通领域形成的万亿规模存量资产，势必迎来“存量时代”，轨道交通建设也将向高质量发展转型。
日前，中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）、国家发展和改革委员会联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（下称“通知”），正式开启公共基础设施REITs发行的大门，为轨道交通行业发展指明方向。REITs是由专业投资机构管理运作，通过发行收益凭证募集相应资金收购基础资产，并以获取其稳定现金流量收益和长期资本增值为目的，是具有不动产属性的基金。
同时，证监会发布的《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（下称“指引”）征求意见稿，明确发行REITs的基础资产应当满足持续、稳定现金流，持续经营能力，现金流来源高度分散，市场化运营，不依赖补贴等条件。
1.2、轨道交通行业发行REITs的困境
轨道交通行业未纳入指引中的首批试点名单，其提供的准公共产品服务，兼具公益性、盈利性和垄断性特点，政府通过价格管制实现公益性[1]，使轨道交通运营企业（下称“企业”）无法按照运营成本进行市场化定价，造成企业票务收入受到限制，其无法通过垄断经营获取超额收益，导致企业的盈利性较差，不符合指引中发行REITs的要求。
为确保轨道交通持续运行，不断提供运输服务，政府以补贴形式对企业运营亏损进行弥补，出于保障乘客利益，轨道交通定价水平较低，造成政府补贴在企业现金流来源占比高，企业经营性现金流量占比低，不符合指引要求现金流来源分散、不依靠第三方补贴的要求。
综上所述，目前轨道交通领域发行REITs的困境，主要是其公益性特征导致的政府补贴较高，经营性收入较低造成的。因此，以轨道交通规模经济特性作为切入点，即单位人次边际成本远远低于其边际收益，在固定成本约束下，一定范围内，服务人数增加不会导致运营成本增加，却能够显著增加运营收入。通过创新补贴机制和提升运营水平，提高轨道交通设施的利用率，引导乘客使用轨道交通出行，提高路网客流量，增加企业市场化经营性收入，来破解轨道交通面临的难题。
2、REITs发行困境原因分析及精准补贴提出
2.1、限价导致经营性不足，不符合REITs发行要求
轨道交通行业基于以下方面原因，决定政府需要提供补贴保证企业持续提供服务：
一、规模效应，当价格与边际成本相等时，即单位乘客增加的收益与成本相等，资源处于最优配置状态，而轨道交通平均成本远高于边际成本，企业若采取以边际成本定价，会形成亏损而不可持续运营，因此政府通过补贴改变不可持续运营状态；
二、正外部性，轨道交通不仅提供运输服务直接使乘客受益，而且带来沿线土地升值及商业发展机会，而其创造的社会效益无法通过有效收费机制进行返还；
三、市场失灵，为实现轨道交通公益性，政府对其价格实施管制，实行低价、优惠政策，导致企业无法获得其创造的相应利润，导致市场调控机制失灵[2]。
国内主要采取对企业进行直接补贴，其弊端有以下三点：
一、政府和企业的关注点不同，政府关注通过补贴促使企业提供优质服务，缓解路面交通拥堵，实现社会效益最优化；而企业关注自身发展需求，希望通过补贴获得经济效益，二者追求社会效益与经济效益的不一致，造成补贴效率低、服务质量差等问题；
二、由于企业作为服务提供者，拥有完整运营信息，政府作为被动信息接收者，存在信息不对称劣势，无法实现补贴预期效果；
三、无法合理区分企业政策性亏损和经营性亏损[3]，政策性亏损指政府为保证公益性，对票价进行规制，造成企业亏损；经营性亏损指企业由于自身原因，如运营效率低、服务质量差、成本控制不足等原因造成亏损。
针对直接补贴企业模式的劣势，推出精准补贴模式，将轨道交通专项补贴由企业端转向消费端，由直接补贴企业转向直接补贴乘客，实现对政策性亏损补贴的精准落地，有效解决政府与企业的委托代理问题及政策性亏损和运营性亏损混淆的难题，并结合大数据分析，以人均消费补贴为基础，确定合理补贴额度，科学设计补贴机制，使最终用户受益，达到减少中间环节管理成本，降低乘客出行支出，提高企业经营性收入，减轻政府补贴压力，实现三者共赢的目的。
2.2、北京轨道交通补贴压力较大，客流有待提升
北京市私家车出行比例自2012年以来一直维持在33%左右，不断占用城市道路资源，环境污染、交通拥堵日益严重，而轨道交通采用电力驱动，绿色环保，以地下或高架的形式进行运营，不占用路面资源，能够缓解地面交通拥堵压力。
北京市2015原版建设规划明确2015年轨道交通运营里程将达到561公里，市财政局在2008-2012年间提供专项资金100亿元支持建设；2015版调整规划运营里程预计达到664公里，专项资金由每年100亿元调整至155亿元；最新的2020版建设规划明确2020年运营里程超过900公里，建设资金相应调整至255亿元。同时，对运营亏损部分和设备更新改造资金进行补贴，由市财政资金解决，弥补有关支出、保证盈亏平衡，以保证地铁线路的正常运转。
据统计，2019年北京市轨道交通运营全路网客流量全年达到39.62亿人次，日均达到1085.58万人次，其中日均进站量达到574.66万人次，日均换乘量510.92万人次，换乘系数1.89。假设北京市轨道交通乘客每天往返一次，即单位乘客日均进站量2次，则北京市轨道交通实际服务人数为日均287.33万人，按照政府专项补贴资金投入290亿元计算，政府针对轨道交通服务人数人均补贴金额为10266.94元，按照运营亏损补贴63亿元计算，人均运营补贴金额为2170.89元。
下图1-日均进站量、图2-日均客运量、图3-日均换乘量，显示北京市轨道交通2010-2019年日均进站量（反映轨道交通服务人数）、日均换乘量、日均客运量情况，分析发现日均进站量呈现逐年上涨趋势，2015年客流增速由于票价调增出现明显下降，显现出票价与客流的高度负相关性，2017年后客流年增长率稳定在3%左右。
下图4-政府补贴总额、图5-运营公司运营亏损补贴、图6-政府补贴人均额反映2010-2019年北京市轨道交通政府补贴总额、运营亏损补贴（口径为针对北京市地铁运营有限公司的运营亏损补贴）、人均补贴额，可以看出政府补贴总额呈现上涨趋势，2017年采用ABO模式后，政府补贴保持在每年290亿元；运营亏损补贴以2015年为界，呈现两段式上涨态势，原因是2014年底调整票价，增加企业票务收入，减少政府补贴；人均补贴总额呈波动上升趋势，2017年后人均补贴额缓慢下降，原因是实行ABO模式后，政府补贴总额保持不变，日均客流量出现缓慢上升态势。
北京市轨道交通路网基本形成，但其出行比例依然较低，轨道交通运能仍存提升空间，须通过创新管理机制，促使企业提高服务质量，降低成本，提升效率，引导乘客乘用轨道交通，提高客流量，减少城市交通负效应。
3、精准补贴模式的内容及方案
为有效解决企业经营性不足问题，实现REITs在轨道交通领域落地，可以从提高票价和提升客流量两方面措施努力，而票价和客流具有负相关性，即提高票价时，客流量减少，为解决以上矛盾，分析精准补贴模式的理论基础及具体方案寻求解决。
3.1、精准补贴模式的理论基础
轨道交通运营阶段，主要参与主体是政府、企业和乘客，精准补贴模式旨在将有限资源在三者间进行合理分配，使各参与者均获得利益最大化[4]。帕累托最优作为研究资源配置问题的理论，目的为实现社会整体福利最大化，为有效解决轨道交通参与者利益均衡问题，以帕累托最优理论作为研究精准补贴的理论支撑。
轨道交通政府补贴实现帕累托最优，是指政府补贴分配的理想状态，使得政府补贴最少、企业盈利最大、乘客支出最少，在没有使政府、企业和乘客三者情况变坏的前提下，使得政府、企业、乘客中至少一个变得更好。
实现帕累托最优的过程，以补贴和票价的形式，围绕总补贴额度、企业和乘客的补贴分配展开，使补贴与票价达到一种最优均衡状态，即政府补贴不增加、企业盈利不增加、乘客支出不增加，一旦改变补贴与票价的均衡状态，即破坏政府、企业和乘客三者间的平衡。
精准补贴模式将政府补贴由企业端转向乘客端，改变政府、企业和乘客三者博弈地位，在不断博弈中使资源配置更有效，促使企业提高运营效率，提升综合服务水平，降低服务价格，吸引潜在客流，实现政府财政支出减少，企业运营收入增加，乘客出行支出降低的目的，促进资源有效均衡，逐步接近帕累托最优状态。
3.2、精准补贴模式中的定价问题
精准补贴模式将政府对企业运营亏损的补贴转移到乘客，无法继续采用低票价方式，须通过科学定价保证企业合理利润，实现持续运营。而票价与补贴的关系是相辅相成的，且与政府、企业、乘客的利益息息相关，须由三者反复谈判协商确定，为清晰阐述精准补贴模式中的定价问题，以博弈论作为理论支撑。
博弈论的研究对象是具有相互依赖和相互影响的决策主体，分析其决策行为及均衡结果的理论[5]。政府、企业和乘客作为轨道交通运营阶段相互依赖、相互影响的参与主体，其诉求各不相同，却又相互制约：政府为实现社会福利最大化，接受乘客委托对轨道交通企业进行准入与价格管制，监督企业提供满足乘客出行需要的服务，并保证补贴合理、有效使用；企业接受政府委托提供服务，制定票价实现利润最大化，接受政府价格管制与补贴；乘客委托政府和企业提供服务，实现服务成本最低，服务价格处于可接受水平以内，并监督政府对企业的补贴是否合理，公益性是否得到体现。
精准补贴模式旨在通过调整补贴对象及方式，最终以票价和补贴落地，使政府、企业、乘客在反复博弈过程中，争取其最大利益，获得均衡价格，实现资源在政府、企业和乘客三者之间的最优配置，使乘客实际出行成本低于当下现状，吸引客流，企业经营性收入增加，政府补贴支出减少的多赢局面。
3.3、轨道交通精准补贴模式落地方案的建议
精准补贴模式在调整补贴和票价时会涉及较多利益方，为减少推行障碍，建议以交通卡（随着智慧地铁逐步实现，未来将采用虚拟卡代替实体卡）为基础，建立实名制账户，以月度为单位，以税收返还形式提供相应现金补贴，确保乘客实际支出不增加、政府财政负担不加重、企业获得合理利润。
以轨道交通支付结算网络为基础，通过建立实名制并绑定交通卡，分别建立乘客个人账户和政府补贴账户。其中，个人账户由乘客进行储值并自由支配账户余额，乘客可乘坐轨道交通、公交及享受其他支持交通卡支付的服务，并通过大数据统计乘客使用轨道交通服务的支出，按月度汇总支出以税收返还形式进行补贴；政府补贴账户作为专用账户，属于监管类账户，由政府补贴直接进行储值专款专用，仅限用于支付乘客乘坐轨道交通的费用，并利用大数据分析，制订补贴具体方案，如基于乘客出行大数据，建立个人轨道交通信用体系等。
具体在票价机制设计上，可以协商约定以3-5年为一轮补贴乘客的价格调整周期，包含建设期的资本金投入，运营期的运营成本、更新改造和追加投资、各类税费支出、还本付息、非客运服务净收益等，合理约定未来3-5年客流量，反算得出财务计划现金流量表的净现金流合计为0的“影子票价”，此“影子票价”减去实际人次票价，即为政府补贴的目标票价。
以北京市轨道交通票价及客流量进行初步分析，假设将票价由目前的人均4元以上提高到人均18元，为保证乘客出行成本降低，政府对单位人次票价进行补贴，使得乘客实际出行成本低于目前水平；假设客流量实现由精准补贴模式前的22亿人次左右提高到25亿人次，按照企业单位人次票款收入18元，计算企业票款收入将达到450亿元左右，实现企业运营收入大幅提升。
以京投公司为例进行精准补贴模式前后经营性收入对比分析，如表-7精准补贴模式前后经营性收入对比分析表：
采取精准补贴模式前后对比分析
采取精准补贴模式后，京投公司经营性收入占比大幅提升，满足REITs发行对项目收入来源的要求；同时，精准补贴模式提高了客流量，根据轨道交通边际成本趋近于零的特性，即客流量增加时，成本保持不变，新增客流实现企业经营性收入净增加，相应地减少政府对企业的补贴。
采取此种方案有以下优点：政府控制补贴账户，便于其对补贴金额进行合理、全面管控，提高政府对运营信息的掌握程度；以现有票价票制结构为基础，可以减少沟通成本；以现有支付结算系统为基础进行软件开发，可以避免大规模投入重建系统造成浪费。
随着经济水平逐步提高，城市轨道交通管理经验提升，科技不断发展，大数据分析能力逐步增强，精细化运营管理要求、诸多有利的市场因素及政策环境，都将促进轨道交通精准补贴模式落地。
4、智慧地铁模式，促进精准补贴模式落地
中国城市轨道交通协会发布的《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》，顺应时代发展要求，提出通过科技创新，充分运用物联网、云计算、大数据、人工智能、5G、区块链、卫星通信等现代信息技术发展成果，提高轨道交通运营智能化水平，实现数字化、网络化、信息化[6]；致力于提高服务水平、提升服务体验、降低全寿命周期成本，提高轨道交通基础设施使用率，提升线网客流量，并通过乘客服务、运营组织、运维管理、融合发展等方面实现。
智慧乘客服务：基于乘客用户画像，为乘客提供个性化和推送式服务；推出智能安检，提高进站效率；建立实名制乘车规范，采用生物识别和无感支付等技术手段，建成无感进出站系统，提升乘客高质量体验；以大数据分析实时客流量，精准匹配运能运量，使乘客舒适便捷乘车、安全正点通达、网内换乘高效。
智能运营组织：应用通信技术和人工智能技术，利用大数据平台集约化，实时预测客流分布、智能化编制运行计划、精准匹配运力与客流。如工作日早晚高峰采用高密度、大编组运行方式；非高峰时段及低客流运营线路采取低密度、小编组运行方式，既提高服务质量又降低运营成本。
智能运维管理：采用PHM技术，实现故障修、计划修、状态修、预测修的进步，提前规划车辆设备维护维修，减少故障率，降低运营维护成本。
融合发展：城市建设需求融合，提高城市规划水平，站点采取TOD高密度开发措施，合理引导城市功能布局；多种出行方式融合，城市轨道交通、市域铁路、城际铁路和高速铁路四网融合、地下地上融合、随轨基建融合；产业融合，投资带动创新，为产业发展、技术创新迭代提高深度场景，提高企业的经济效益。
随着智慧地铁模式逐步落地，轨道交通运营服务质量和效率显著提升，配以精准补贴模式实施，从轨道交通服务水平和价格水平两方面吸引潜在客流量，两者相辅相成，将对轨道交通客流量的提升带来飞跃，从而极大提高企业经营性收入。
5、精准补贴模式的意义
5.1、提高轨道交通载客率，增加客流量
通过实施精准补贴模式，促使企业提质增效降成本，降低乘客出行支出，吸引乘客乘坐轨道交通出行，提高轨道交通使用率，增加客流量，有利于推动发展绿色交通，贯彻绿色出行理念，缓解地面拥堵压力，构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统。
5.2、提高使用者付费收入，解决REITs落地问题
通过实施精准补贴模式，将财政补贴的“暗补”变为对乘客出行票价的“明补”，从而提高企业使用者付费收入占比，提高企业的经营性收入和经营性现金流量占比，进而解决轨道交通项目REITs融资面临的现金流来源主要源于第三方补贴的问题，有利于实现REITs在轨道交通行业落地，提高企业信用等级和融资能力，促使企业市场化转型，为实现轨道交通运营机制创新、实现投融资、建设、运营良性循环创造有利条件。
5.3、完善投资退出渠道，减轻政府财政压力
企业盈利能力的提升可以减少对政府直接补贴的依赖，减轻政府补贴支出负担，通过发行REITSs融资，实现政府投资退出，提高政府资金使用效率，为解决政府债务与轨道交通投资建设资金不平衡问题提供解决方案，促进轨道交通高质量持续发展。
5.4、优化资源配置效率，促进公共服务价格改革
通过精准补贴模式，转变政府补贴对象，使政府由轨道交通运营信息的被动接收者转变为主动管理者，减少委托代理成本，提高政府资金使用效率，提高社会资源配置有效性；促使企业作为服务价格执行者，采取市场化策略进行定价，向着市场化方向改革发展，减少公共服务价格与成本不匹配的扭曲现象，减少政府直接补贴的摩擦成本，实现公共服务价格改革的目的。
6、文章小结
本文以解决轨道交通行业REITs如何落地的问题为导向，阐明轨道交通行业特性导致项目盈利性较差，无法满足REITs发行的要求，结合北京市轨道交通运营补贴情况，阐述轨道交通行业政府补贴原因及方式，为解决轨道交通项目顺利发行REITs的难题，以规模经济特性作为切入点，通过精准补贴模式和智慧地铁模式提高客流量，增加企业经营性收入，并以帕累托最优理论和博弈论作为基础进行概述，并提供实施方案建议，最后阐明轨道交通行业政府补贴采取精准补贴模式的意义。
作者丨简介
第一作者：
任宇航，财政部、国家发改委PPP双库专家，主要从事基础设施领域投融资研究工作
投稿方式:
邮箱：danfeng.xu@bridata.com
文献综述：
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