政科前沿：史亚峰 | 多权威复合治理：产权分置的传统村落秩序建构及内在机理——基于1949 年之前洞...
【摘 要】作为权利组合形式的产权权利结构，决定了传统村落权威结构，构成了村落治理的产权根基。沿着产权分置与权威结构及其治理形态的主线，分析因产权关系而形成的传统村落的治理实践，发现由于产权占有、使用和收益分配权利分置，作为治理主体的“绅士父老”“扛抬人”、保甲长等多元权威，在相应的“权力领域”发挥作用，建构起整合性秩序、经营性秩序和汲取性秩序。多权威复合治理在长期互动和相互统一中形成，村落秩序也在这种互动中生成。多权威复合治理的形成和存续取决于产权和国家两方面因素，具体体现为三个条件：一是产权分置；二是合作性产权属性；三是国家有限介入。多权威复合治理本质上是一种产权治理，是产权分置基础上社会的自我调节。在产权进一步细分的当下，需要重视产权治理的价值。
【关键词】产权分置；秩序；权威结构；复合治理
一、问题的提出
产权是在一定的社会经济关系基础之上，作为财产主体的人对作为客体的财产形成的经济权利关系。作为权利的组合体，产权由一系列的子权利构成。就具体实践形态而言，产权的各项子权利并不总是高度集聚的，权利可能分属不同的主体，这种特性称为产权的“可分置性”。经济学将“可分置性”视作产权的重要属性之一。德姆塞茨指出，权利束具有可分置性。刘小红从产权权能结构角度看待产权权利分置，并以农地产权为例，认为“权能是农地产权的微观构成。由于权能具有可分解性，对于特定的财产的各项权能可以不同程度地分属不同的权利主体所有”。权利分属不同的主体，就要归不同的主体支配，支配的作用范围与权利范围相一致。“任何产权权能的作用空间都有一定界区，产权主体只能在这样的界区和限度内行使权利并获得收益，这就是产权的约束功能。”
对于传统时期的产权分置问题，历史学、人类学进行过相应研究。杨国桢较早探讨了中国传统社会土地所有权、使用权权能分离的现象，认为土地产权的“权利束”特征越来越明显。王景新等对江南村落土地的研究认为：“土地产权可以分化为一束权利；权利束中的不同权利可分别属于不同主体。”龙登高提出：“土地权利可以分层次、分时段地独立存在并进入市场进行交易，由此形成所有权、占有权、使用权等产权形态。”此外，白凯、曾小萍、森正夫、欧中坦等都对传统时期产权分置情况及其治理实践进行过研究，具有重要启发意义。不过，这些研究“往往从产权本身出发研究权利的配置”，没有使“分析的单位从整体权利或权利束”精准聚焦至具体的产权子权利，一些学者虽然关注了产权与乡村治理的关系，但是较为笼统、宏观，且缺乏扎实的田野调查，无法挖掘传统时期产权权利多元配置关系及其治理影响的内在机制，这在一定程度上制约了人们对产权与治理关系的深入认识。
产权分置是产权权利的一种结构状况，这种状况下产权的占有、使用、收益分配等子权利分散，由不同主体掌握或参与，权利的分置和主体的分立会带来多元的治理结构。本文以一个长江小农村落为研究对象，通过对传统时期土地产权分置实践的调查，“将产权分析的单位从一项资产的权利缩小到了某一属性的权利”，从土地的占有、使用和收益分配三个层面理解产权分置问题，考察这种产权分置结构基础上的乡村治理结构，分析基于产权分置的多元权威共同治理和村落秩序的形成机理，进而揭示产权权利结构与权威结构及其治理方式之间的内在关联。在本研究中，产权占有是指产权的占有、控制和支配；产权使用是指使用者依据一定的规则对产权加以利用的行为，产权使用是创造收益的过程；产权收益分配是指产权主体依据自己享有的相应权能而获得一定收益的权利，就土地而言，参与收益分配的除了占有者和使用者之外，还有作为赋税汲取者的国家。国家是产权制度的实施者，国家对于产权的界定和保护，使其拥有了参与产权收益分配的权力。
二、产权分置与秩序建构：因产权关系形成村落的复合治理实践
湖村隶属湖南省汉寿县，位于西洞庭湖湖汊地带。清朝后期至民国初年，一些有实力的大户来到此地，插草为标、挑土围垸，大规模圈占洲土。这些田土所有者自己开荒或“招佃放垦”，吸引周边的村民迁入，逐渐形成了三个小垸子，根据产权所有者的姓氏，将其命名为安家湖、周家湖、范家湖，后来发展为三个聚落。1949年之前，湖村共开垦出1000多亩田土，分散生活着20多个姓氏的44户村民。湖村向水夺田，时刻面临水的威胁，堤垸成为生存的屏障。湖村人每年都要花费大量精力挑土护堤保垸。作为移民垦荒型村落，湖村的田土通过“围垸垦荒”获得，其产权的形成、保护都需要租佃双方合作才能实现，地主和佃户得以分享产权，因而塑造了一种相对不同的产权关系，产权构成村落社会关系的起点。正是在这种村落背景下，形成了以产权分置为基础的治理形态。
（一）基于产权占有的“绅士父老”权威与整合性秩序
在湖村，土地产权的占有即是土地的实际拥有。传统时期，土地构成了社会权力的主要来源。在因产权关系而形成的村落社会中，土地占有的差异必然带来财富、地位和权力的分化。1949年之前，湖村三个大的地主占有了村落绝大多数的土地。除此之外，还有一小部分土地被极少数自耕农户占有。湖村村民将地主称作“老板”，三个老板都不在村居住，与村民之间仅有利益关联，不存在深层次的交往互动，也不参与村落的权力运作。于是拥有少量土地、又有威望的自耕农户，也就是“绅士父老”，在村落中拥有地位，得以分享村落权力。“绅士父老”不同于一般意义上的绅士，是由人们在社会生活的特定情境下的社会结构中的关系来界定的。核心的界定关系是产权占有。“绅士父老”在村落社会的权威地位，以其对土地的主导控制以及与村民的密切联系为基础。
“绅士父老”的权威身份，体现在对土地占有事务以及部分社会事务的参与上。在由产权关系生成的村落，经济空间与社会空间具有同一性，这就使得土地占有变动成为村落治理的重要内容。当地主占有的土地发生变动时，受合作性产权属性的约束，承租佃户拥有先买权；而地主占有的土地通过买卖转移到村民手中之后，就嵌入了村落的社会关系之中，受村落社会关系的制约。在村民卖田时，与卖田者有社会关系的村民拥有先买权。在土地占有变动中，“绅士父老”依托其权威，发挥治理主体的作用，扮演关键性的见证和监督角色。这种见证和监督，目的在于使占有变动在产权规则的约束下进行，这需要在权力与权利之间的均衡。因此，在占有变动中，“绅士父老”的作用发挥有时还会带有强制性。
“绅士父老”的权威身份，还体现在促进私产的联合与处理占有纠纷。不同的产权占有意味着不同的利益关系，产权占有主体虽然不同，但是不同主体之间存在共同利益。在国家无力供给生活所需的基础性公共物品时，私有产权可以通过合作，设置公共产权，满足村落基本公共需求。在湖村，公共产权主要是“公本田土”，包括“渡口田”和“土地会田”。在“绅士父老”主持下，“公本田土”出租给佃户耕种，收获的租谷用来满足渡口和土地会的需要。由私有产权转化而来的公共产权，构成了村落治理的产权支撑。同样，不同产权占有带来的个体化利益关系，必然会产生分化、对立甚至冲突，比如“争界”等。无论是基于共同利益的产权合作，还是基于利益差别的产权纠纷，都围绕产权占有而发生，需要由产权占有领域生成的权威进行调节。
在湖村，基于土地占有的“绅士父老”获得了权威地位，得以治理相关的村落事务。对土地的支配和控制形成的土地占有状况，构成村落社会关系整合的基础。土地占有的分化使得村落出现社会分层；同时，在产权关系的调节下，湖村作为利缘关系社会，得以维持其整体性。在这其中，“绅士父老”对于整合性秩序的形成发挥了核心作用。不过，就村落内部而言，财富、地位和权力分化带来的是村民之间松散的联结，村落的整体性不强。在没有强有力血缘或利益整合的情况下，湖村只能维持基础的村落秩序，“绅士父老”主导下的村落整合必然是一种弱整合。
（二）基于产权使用的“抗抬人”权威与经营性秩序
从产权形态来看，在产权分置基础上，湖村村民通过租佃关系获得土地的使用权。由于土地的独立经营，形成相对稳定的产权使用领域，这一领域是与村落公共领域相重叠的经济关系。作为产权关系基础上的租佃型村落，围绕土地使用的租佃关系是村落经济关系的核心，在一定程度上就是村落的公共事务。在以产权为基础的村落社会，基于产权使用形成的经济关系以及村落社会，就是经济上的“权力共同体”。产权使用给使用者带来相应的权力。围绕土地产权的使用，形成一个新的权力运作领域，也就是租佃事务领域。在这一领域中，自发生成的权威“扛抬人”，也就是该领域的治理主体，在租佃关系建立、租佃关系调节中扮演关键角色。“扛抬人”是湖村对能在租佃事务中担当角色的一类人习惯称呼，这些人本身是佃户，租田多，对土地、对农业生产非常熟悉，本人能说会道，并且敢于出头。他们的身份能够在地主和佃户之间建立联结，获得双方的认可。
具体说来，“扛抬人”要在占有主体与使用主体之间建立联结，并对双方的关系进行调节。在租佃关系形成中，“扛抬人”主要担当介绍人和见证人的角色。比如，对于佃户的选择，要遵循特定的规则和次序。湖村地主在选择佃户时除了考虑纳租能力外，也受到产权属性等因素的约束。湖村的田土是租佃双方合作开垦的，地主的田土他们也是有“份”的，这种“份”的重要体现就是租田时的有利地位。因此，越早过来开荒的佃户，在租田时相对更有优先权，也就是说，对使用者的选择是一种权力与权利的配置行为，在规则和次序的制约下，形成了一种特殊的秩序，而“扛抬人”在某种程度上是这种秩序的维护者。同时，“扛抬人”见证下的契约的合法性，来源于租佃双方对其所代表的产权关系共同纽带的认可；对于租佃关系的调节，同样依靠“扛抬人”所坚持的产权惯习。因此，支撑“扛抬人”权威地位的主要是产权规则，产权规则成为“扛抬人”治理活动的基础性资源并为其提供有力的支持。
“扛抬人”的权威作用还体现在租佃双方的博弈中。由于合作性的产权属性以及村落社会空间的制约，湖村村民获得了相对有保障的田土使用权，自主性和独立性大为增强。有些年份，佃户们从自身利益出发，通过集体共谋等策略行为，与地主进行博弈。当出现水灾等情况时，在“扛抬人”的组织或支持下，他们利用自身信息、经验优势和村落关系网络的庇护，通过各种“名堂”，在“看租”等行动中实现集体共谋，使地主处于不利境地，不得不做出让步，从而扩张自身权利和利益。当生存面临威胁时，佃户还会根据自身和村落社会认同的生存逻辑，进行权利表达，要求缓交或少交租谷，并能获得村民道义上的支持，还可以避免失去经营权，在“扛抬人”的号召下，甚至以集体罢租相威胁。从深层次看，“扛抬人”这些行为的目的在于维系租佃双方的某种平衡，使经营秩序能够正常维系。
（三）参与产权收益分配的保甲权威与汲取性秩序
在产权分置情况下，参与产权收益分配的除了地主和佃户外，还有一个重要主体——国家。1949年之前，产权承担的赋税职能使得国家依托保甲向乡村渗透，保甲长作为村落社会中的权威主体之一，参与并形塑着乡村社会的权威结构。
湖村大部分时间属于汉寿县护城乡第三保第二甲。这一时期，国家权力依靠参与产权收益分配汲取资源满足自身的需要。因此，催税收粮是保甲制的主要使命。作为“强加的行政体制”，保甲设置并非完全脱离乡村社会，也不是固定不变。尤其是甲的设置，与产权基础上的村落关系结构互嵌，从而“给予人类一种以土地而不是以亲属关系为基础的地方政府的手段”。一开始，安家湖、周家湖和范家湖三个聚落各为一甲，后来催税收粮的任务越来越重，致使越来越多的人不愿意担任甲长职务，三个甲只得合并为一个。在保甲体系中，保长和甲长是两个主要角色。在湖村村民那里，保长是令人畏惧的人，而甲长则没有多少权力地位。
与“绅士父老”“扛抬人”一样，保甲长不过问职责之外的其他事务，其权威地位主要在收益分配这一特定的权力领域，遵循的是国家权力的运作逻辑。在产权分置情况下，国家除了有赋税形式的收益分配外，还有其他类型的收益分配，也就是名目繁多的额外征收，并且随着国家机器财政需求膨胀，这种收益分配越来越多，占比越来越重。产权占有者、使用者和收益分配参与者之间的平衡有序，是这一切得以延续的关键。当占有者和使用者的关系恶化威胁到收益分配时，国家权力会毫不犹豫地介入产权权利关系中。国家权力的过度汲取和介入，使得地主、佃户和国家的关系失去平衡。随着超额汲取，地主与佃户之间、村落与国家之间的权力关系相应地发生改变。
保甲制的建立改变了既有的村落权威结构。在“绅士父老”“扛抬人”等权威主体之外，增加了保甲长这一权威主体。与前两种由产权关系内生的权威不同，保甲长是国家从外部强加的权威力量，其权力来自国家权力，而没有产权关系和村落社会关系的支持。同时，国家介入不深，仅限于产权收益分配，几乎不参与其他产权事务，也不参与村落事务。保甲长要想在乡村社会中立足并发挥作用，不能忽视这一权力空间中的关系网络，协调或借助“绅士父老”等权威力量，以减少权力运行的阻力。
保甲建制以产权为对象嵌入村落社会，并在产权收益分配过程中发挥治理功能。作为权威主体之一，保甲长主导的是一种特殊的村落社会秩序，其目的在于确保国家从乡村稳定汲取资源。同时，乡村治理并不是无国家的自治。保甲制既是国家的赋税征收系统，又是国家的基层政权组织。国家通过税赋征收体制，参与产权收益的分配，进而实现对乡村社会的控制。
三、多权威复合治理的内在机理与形成条件
湖村的复合治理实践表明，产权分置基础上的村落治理不同于一般的村落治理，是由产权关系生成的多权威复合治理。多权威复合治理有着特殊的运作机理，其形成与存续取决于产权和国家两方面因素，产权是决定因素，国家是影响因素，并构成了三个具体条件。
（一）产权分置与村落治理的逻辑
传统时期，土地对于村落社会秩序有着基础性的决定作用。为了获得土地权利，地主和佃户来到湖村“围垸垦荒”，双方因为土地产权发生关系。对于地主来说，佃户是为了分享土地的使用权。由于土地围垦、维护中的合作，产权具有合作性，地主不得不和佃户分享土地权利。对于佃户来说，他们都是土地产权的使用者，这些使用者落居湖村，随着生产生活的交往，建立起相互的联系，从而形成了稳定的村落。作为因产权关系而形成的村落，除了产权占有、产权使用外，还通过产权收益分配与国家建立联系。在湖村，产权安排成为村落秩序的基础，产权原则成为调节村落社会关系的基本原则，村落在这样的秩序格局基础上发展演变。
产权权利本质上是一种相应的经济关系。产权分置形成不同的权利领域，也就意味着不同的经济关系。关系可以内生权力，不同的权利领域会形成不同的权力，权利与权力是演化共生的。作为因产权关系形成的村落，湖村的特殊之处在于村落的经济空间与社会空间具有同一性。在湖村，经济关系是村落的主要关系，村落的其他社会关系在经济关系也就是产权关系基础上形成并展开。由于产权的“权利配置范围”与村落范围一致，与产权占有、使用、收益分配相关的经济事务自然成为村落的公共事务，产权关系中的“权利领域”在很大程度上就是村落关系中的“权力领域”，在不同权利领域运作的权威就成为村落权威，其所行使的权力就成为村落公共权力，村落治理由此产生和发展起来。
湖村的村落治理在“绅士父老”“扛抬人”和保甲长等权威的作用下运行。“绅士父老”是产权占有领域的权威，基于土地占有获得的地位和声望，“绅士父老”在土地买卖、土地占有纠纷调解、操办土地会等公共事务中发挥主要作用。在产权使用领域，同样作为佃户的“扛抬人”维系着基本的经营秩序，使土地使用相关的事务获得治理。在产权分配领域，保甲长代表国家参与产权收益分配，在汲取村落资源的同时，实现对村落社会的控制。“绅士父老”“扛抬人”、保甲长作为不同产权权利领域的权威，依托在产权关系中的角色和地位，在各自的权力领域发挥作用，超出了各自的权力领域，就无法担当权威角色。基于长期以来的产权规则和社会习惯，这些权威人士的行为具有公共性，从而保持产权关系的稳定，共同发挥村落治理主体的作用。
这种由产权关系生成的治理形式定义为多权威复合治理，是指产权分置为不同的权利领域，不同权利领域中有着不同权威，多元权威在各自领域运行，完成一部分治理事务，彼此不相统属，通过权威的复合，村落社会秩序得以维系，村落治理得以实现。这一定义包括两个方面的内涵：一方面，强调产权分置基础上权威的分立。不同的权利领域对应着相应的“权力领域”，存在独立的权威，权威有各自的作用范围，不存在单一的主导权威；另一方面，尽管产权权利领域是分置的，但是这些权利统一于产权本身。因此，存在于不同产权权利领域的权威不是孤立的，而是相互关联的，权威之间存在联结和互动，多权威复合治理在长期互动和相互统一中形成。从特点上看，多权威复合治理的治理主体是分散的，多元权威在治理过程是复合的，治理原则是长期以来的产权规则及立于其上的社会习惯，治理的目的是调节社会关系，维持基本的村落秩序，因而具有社会自我调节的特点。
（二）多权威复合治理的形成条件
在特定条件基础上形成的多权威复合治理是一种特殊的治理形式。多权威复合治理在产权分置基础上形成，其维系和强化受到合作性产权属性的制约；在国家有限介入的情况下得以存续。这三者构成了多权威复合治理的形成条件。
1. 产权分置决定了多主体的权威结构。产权与权力（权威）有着密切的关联。产权的治理功能实际上就是产权对权力（权威）的配置功能。“产权对权力的最大功能就是产权能够配置权力，就像市场配置资源一样。”产权配置权力的一种重要方式是通过产权权利结构。产权权利结构包括产权权利合一和产权权利分置两种情形。当产权权利合一时，不同的权利领域重合存在，拥有权利的主体也是单一的。当产权权利分置时，不同的权利领域分开，拥有权利的是不同的主体。当主体合一时，由权利领域生成的权力主体是单一的；当主体分立时，由不同权利领域生成的主体是多元的。不同的产权权利领域，意味着不同的利益关系，也即不同的社会力量，“凡是有社会关系和社会力量存在的地方，就有权力的存在和权力的作用”。产权权利结构由此完成了对权力的配置，而权威作为产权关系中的权力主体，产权权利结构对权力的配置，就是对权威结构的安排。产权分置意味着权利和权力在不同主体之间配置，权力主体是分开的，权威自然是分散的。产权在占有、使用和收益分配领域的分置，决定了必然形成多主体的权威结构。
2. 合作性产权属性使得复合治理得以强化。产权是“由人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系”，这种相互认可的行为关系是嵌入社会关系中的。因此需要关注社会关系对产权的影响，也就是产权属性问题。产权物不是从来就有的，也不是一直存在的，需要持续不断的保护，比如湖村的田土。“不断的产权保护，其实就是一个不断地界定产权的过程。”这一过程决定了产权属性。在创设和保护中需要合作完成的产权，自然带有合作性的产权属性。“如果把财产看做是一棵树，那么，社会制度就是从树干生发出来的枝条。”合作性产权基础上必然形成合作性的治理形式。在产权创设和保护中，合作参与的主体得以分享部分权利，使得产权分置，为复合治理的形成奠定基础；同时，产权保护需要相关方协作才能完成，各方形成了合作性的治理关系。此外，合作性的产权属性，为“绅士父老”“扛抬人”等权威主体行使权力提供了稳定的产权规则，维系了分置的产权权利结构，多主体的权威结构也得以强化。
3. 国家有限介入影响治理的形成与演进。多权威复合治理除了受产权分置和合作性产权属性两个因素影响外，还受到国家的影响。国家在产权分置和多权威复合治理形成过程中不可或缺，主要体现在两个方面：一方面，国家界定产权，明晰产权占有主体，对于共同创设出来的产权物，国家进行了认定，将其占有权赋予了地主；同时，国家默认了产权分置状况，村落中自主形成的产权分置状况，国家并没有进行干预，并且以国家权力维系产权权利的平衡。也就是说，在国家治理能力弱时，国家认可了村落内生权威结构和治理秩序的合法性，使产权分置的“权利秩序”得以维系。另一方面，国家规定“一组旨在使社会产出最大化的、完全有效的产权”，“从而增加国家的税收”，国家要参与产权收益分配，从乡村汲取资源以维持自身的运转。由于国家能力有限，国家对产权的介入程度不深，不过分干预产权权利结构及其权威结构，从而为多元权威发挥作用留下了空间，多权威复合治理得以稳定。因此，国家有限介入构成了多权威复合治理的基础和外部条件。当国家介入程度加深时，基于产权分置的权威结构会失去平衡，多权威复合治理也会发生变化。
四、结语
本文通过对湖村产权分置关系及治理形态的研究，论述了产权分置与村落秩序、权威的关系，探讨了产权权利结构与权威结构及其治理方式之间的内在关联，提出了多权威复合治理的解释性概念，并分析了多权威复合治理的形成的机理和条件。多权威复合治理本质上是一种产权治理，是产权分置基础上社会的自我调节。其重要价值在于，基层社会的权威结构及其治理方式是由产权权利结构生成，需要与之相一致，两者共同演进。产权权利分置作为一种产权实践形态，决定着村落治理的方式，并对国家治理产生深刻而持久的影响。分田到户后集体土地所有权与承包权的分离，以及当下的农村土地“三权”分置改革，同样属于产权权利分置，都必然带来基层治理的深刻转型。与传统时期不同，改革以来的乡村治理建立在前所未有的集体产权基础之上，获得国家确认和保护的承包权、经营权等分置权利是真正的产权权利，不同的权利在互动和协调中形成权力主体、形塑乡村秩序，这种形式的乡村自我治理自然也是一种产权治理。
在产权进一步细化的当下，需要发现产权治理的价值。产权主体的多元化、分置化意味着将形成更加多元的权威结构。同时，在乡村社会被纳入国家治理体系的背景下，产权的权威和秩序生成能力不再直接取决于自身，还取决于国家。故而，依托有效的产权制度和明晰的产权权利结构，在国家支持下提升产权关系内生权威和秩序的能力，让各权利领域的权力主体都参与治理，从而使乡村治理在与国家治理的有机衔接中提升治理能力。
原载于：《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2021年第1期
作者简介：史亚峰，山西大学政治与公共管理学院讲师，主要研究方向为产权与城乡基层治理
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