浅析“补缴土地出让金”的情形及计算标准
摘要：土地出让金是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让价款。土地通过法定程序出让后，土地使用者改变原有土地用途或规划条件等，应当征得相关部门同意并签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，因土地用途或规划条件等变更可能产生“补缴”土地出让金的情形。目前，我国土地交易市场需要补缴土地出让金的情形主要以土地用途变更、容积率变更和多项条件同时调整为主。本文主要针对已出让土地需“补缴”土地出让金的情形及计算标准进行研究，并就土地容积率变更所产生的补缴土地出让金问题着重阐释，以期提供参考。
一、“补缴土地出让金”的法律规定
1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次以行政法规形式明确，土地使用者改变土地用途应当履行批准程序并“调整土地使用权出让金”。1994年国家颁布《中华人民共和国城市房地产管理法》，首次以法律形式确定，土地使用者改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，应当履行法定程序并“调整土地使用权出让金”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，应按规定补缴不同用途、容积率的土地差价。2020年1月1日实施的《中华人民共和国城市房地产管理法(2019修正)》（以下简称《城市房地产管理法》）规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。上述法律、法规的颁布，为土地使用者改变土地用途、容积率需“补缴”土地出让金提供了法律或政策依据。
2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》，首次以法律的形式明确将规划条件（包括“容积率”）在土地出让合同中予以确定。2019年4月23日实施的《中华人民共和国城乡规划法(2019修正)》（以下简称《城乡规划法》）规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。由此可见，关于调整容积率需“补缴”土地出让金，主要通过土地出让合同的形式予以约束，并按照相关政策要求“补缴”土地出让金。
二、“补缴土地出让金”的主要情形
(一) 调整土地用途需补缴土地出让金
根据我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用者需要改变土地用途的，按照法定程序报批变更，批准后，土地使用权人应与土地出让方签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按照法定程序重新计算土地出让金、“补缴”土地出让金，并办理土地权属证书变更登记手续。
(二) 调整容积率需补缴土地出让金
1. “容积率”的理解
根据《建设用地容积率管理办法》的规定，容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率可分为实际容积率和规划容积率，其中规划容积率是一定地块内规划允许总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率的大小反映了土地利用强度和利用效率，也反映了地价水平的差异，是城市规划管理的重要指标，也是影响地价的重要因素。
我国《城乡规划法》和《城市规划编制办法》就容积率进行了明确规定，要求在国有土地使用权出让之前必须依据城市控制性详细规划依法予以确定。容积率作为城市规划管理指标及重要的规划条件，控制性详细规划应当确定各地块容积率等控制指标，其中所确定的容积率指标应当作为强制性内容。
2. 调整容积率的程序及补缴土地出让金的依据
我国法律上并未对调整容积率的批准程序及补缴土地出让金予以明确规定，但根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）的规定，土地使用者需要改变原批准的容积率，必须依法履行批准程序，经市、县人民政府批准后，按规定补缴不同容积率的土地差价。城乡规划主管部门确定的宗地或各地块容积率是按照控制性详细规划所确定的容积率进行核定的，因此涉及容积率调整的，应首先判断拟调整的容积率是否符合控制性详细规划。
若拟调整的容积率符合出让地块控制性详细规划要求的，即不涉及控制性详细规划的调整，土地使用者、城乡规划主管部门应当履行如下程序：（1）土地使用者：提出书面申请报告，说明调整的理由并附拟调整方案；（2）城乡规划主管部门：就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并对容积率修改的必要性进行专题论证；（3）征求规划地段内利害关系人的意见；（4）依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准；（5）经城市、县人民政府批准后，办理后续的规划审批，并将变更后的容积率抄告土地主管部门。
若拟调整的容积率不符合出让地块控制性详细规划要求的，土地使用者、控制性详细规划组织编制机关、城乡规划主管部门应当履行如下程序：（1）土地使用者：提出书面申请并说明变更理由；（2）控制性详细规划组织编制机关：就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见，并对容积率修改的必要性进行专题论证；征求规划地段内利害关系人的意见；提出修改或不修改控制性详细规划的建议，向原审批机关专题报告；经原审批机关同意修改的，组织编制修改方案；修改后的控制性详细规划按法定程序报城市、县人民政府批准；（3）城乡规划主管部门：经城市、县人民政府批准后，办理后续的规划审批，并将变更后的容积率抄告土地主管部门。
3. 工业用地容积率调整的特殊政策
根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的规定，对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。关于工业用地容积率调整是否补缴土地出让金，各地政策略有不同，以山西省太原市为例：山西省太原市人民政府于2015年4月1日下发《关于容积率修正系数及国有出让土地因容积率增加补交出让金（纯收益）差价的暂行办法（试行）》（以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》规定：“以2001年4月30日国发15号文件为界，此前具体建设项目已经建设完毕并竣工验收的，凡改变合同约定的容积率的，原则上不再补交土地出让金差价；以后的建设项目(工业项目除外)按照出让合同的约定若容积率发生变化均应按国发[2001]15号文件规定补交土地出让金差价。工业用途的建设项目容积率发生变化，原则上不再补交出让金差价。”2013年4月8日，原国土资源部办公厅下发《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发[2013]20号）中明确规定，关于工业用地调整容积率的，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）有关规定执行。
目前，国土资厅发[2013]20号文件已于2018年4月9日停止执行，根据原国土资源部办公厅下发的《关于印发国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》（国土资厅发[2018]4号），将涉及工业用地容积率调整的规定予以删除，不再区分是否为工业用地容积率，凡涉及容积率调整的需补缴土地出让金。
综上，根据国发[2004]28号、国土资厅发[2013]20号文件及太原市人民政府的相关政策规定，在2001年4月30日至2018年4月9日期间，工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。但2018年4月9日之后，按照原国土资源部最新政策规定，调整工业用地容积率的应当补缴土地出让金。
(三) 多项土地利用条件（土地用途、容积率）同时调整或其他土地利用条件调整需补缴土地出让金
多项土地利用条件（土地用途、容积率）同时发生调整或其他土地利用条件调整需补缴土地出让金问题法律并未作出明确规定。但根据原国土资源部的政策规定，多项用地条件同时调整的，应分别核算各项条件调整带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款；因其他土地利用条件调整需补缴地价款的，参照相关技术思路评估。
因此，“补缴”土地出让金的情形中不仅包括单独调整土地用途或容积率需补缴土地出让金，土地使用者同时申请调整土地用途及容积率等多项条件或者调整其他土地利用条件时，仍应按规定补缴土地出让金。关于同时调整土地用途、容积率的尚可依据规定分别核算需补缴的土地出让金，但涉及其他条件调整时需补缴土地出让金的法律依据不足，尚需进一步完善。
三、“补缴土地出让金”具体计算标准
(一) 估价期日的确定
估价期日即评估基准日，是指对土地、建筑物等进行评估时，估价最终确定一个估价结果，估价结果所对应的日期。土地使用者需补缴的土地出让金，系土地估价专业评估师接受相关部门的委托按照规定的程序和方法，以估价期日为时间节点，确定的土地使用者需补缴的土地出让金具体金额。因此，估价期日的确定是计算补缴土地出让金具体金额的前提。关于估价期日的确定主要有以下依据：
1.《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。因此，该文件所确定的估价期日为“批准调整容积率的日期”。
2. 2011年10月26日，原国土资源部土地利用管理司向山西省国土资源厅出具的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》规定：征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日。因此，该文件所确定的估价期日为“同意调整容积率的日期”。
3.《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发[2013]20号）规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。因此，该文件所确定的估价期日为“国土资源主管部门同意补缴地价的日期”。
4.《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》（国土资厅发[2018]4号）规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。因此，该文件所确定的估价期日为“国土资源主管部门依法受理补缴地价申请的日期”。
根据上述四个文件的规定，国家关于估价期日的确定，逐渐从“批准或同意调整日期”、“同意补缴地价日期”转变为“受理补缴地价申请日期”。其中原国土资源部办公厅于2018年3月9日下发的国土资厅发[2018]4号文件属于最新规定，且该文件所确定的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》已于2018年4月9日正式施行，因此，2018年4月9日之后，关于估价期日的确定应以“国土资源主管部门依法受理补缴地价申请的日期”为准。关于估价期日在新旧法规交替期间的确定问题，本文将在“第四部分 关于“补缴”土地出让金需关注的问题 （三）新旧法规交替“补缴土地出让金”的法规适用问题”予以阐释。
(二) 建筑面积的核定
无论是调整土地用途，还是调整容积率，土地使用者补缴土地出让金的计算与建筑面积存在密切的关系。建筑面积的核定应按照《建筑工程建筑面积计算规范》进行计算。若因调整容积率引起的新增建筑面积的核定，根据原国土资源部的规定，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。
(三) 补缴土地出让金的计算方式
根据土地使用者申请调整土地利用条件的内容不同，以国土资源主管部门依法受理土地使用者补缴地价申请的日期为估价期日，将补缴土地出让金计算方式分为以下几类：
1. 申请调整土地用途需补缴土地出让金计算方式：
调整非工业用地用途补缴地价款=（估价期日新用途楼面地价-估价期日旧用途楼面地价）×建筑面积。
调整工业用地用途补缴地价款=新用途楼面地价×新用途建筑面积-现状工业用地价格。
2. 申请调整容积率需补缴土地出让金计算方式：
调整容积率补缴地价款=新容积率规划条件下估价期日的楼面地价×新增建筑面积。
调低容积率造成地价增值的补缴地价款=估价期日新容积率规划条件下总地价-估价期日旧容积率规划条件下总地价。
容积率调整前后均低于1的，按容积率为1核算楼面地价。
3. 申请同时调整土地用途和容积率需补缴土地出让金计算方式：
同时调整土地用途和容积率需补缴地价款=估价期日新容积率、新用途楼面地价×新增建筑面积+（估价期日新容积率、新用途楼面地价-估价期日原容积率、旧用途楼面地价）×原建筑总面积。
四、关于“补缴”土地出让金需关注的问题
(一) 工业科研用地问题
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），我国土地利用现状分类采用一级、二级层次的分类体系。工业用地系工矿仓储用地（一级分类）中的二级分类，是指工业生产、产品加工制造、机械和设备修理及直接为工业生产等服务的附属设施用地。科研用地系公共管理与公共服务用地（一级分类）中的二级分类，是指独立的科研、勘察、研发、设计、检验检测、技术推广、环境评估与检测、科普等科研事业单位及其附属设施用地。《土地利用现状分类》中并未明确规定“工业科研用地”的土地利用现状分类。下面就山西省太原市和北京市工业科研土地利用现状为例，作进一步分析：
根据太原市人民政府2004年12月1日施行的并政发[2004]35号《关于公布太原市城市国有土地基准地价和小店柴村基准地价的通知》，太原市工业用地级别分为工业控制区、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ四类，标准容积率为0.7；但未明确工业科研用地的分类。根据太原市人民政府2016年4月26日下发的并政发[2016]28号《关于实施2015年城镇土地基准地价及标定地价的通知》，太原市工业用地级别分为工业控制区、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ四类，容积率设定为1.0；科技研发用地被划分为其他用地Ⅰ类，仍未明确工业科研用地的分类。
北京市规划和国土资源管理委员会于2017年9月19日印发的市规划国土发[2017]316号《关于印发<北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南（试行）>的通知》，将土地划分为城乡规划用地分类和土地利用现状分类，其中工业用地分为一类工业用地（M1）、二类工业用地（M2）、三类工业用地（M3），对应的土地利用现状均为工业用地；工业研发用地（M4）所对应的土地利用现状为科教用地，即以技术研发、中试为主，兼具小规模的生产、技术服务、管理等功能的用地。
太原市人民政府出台的城镇土地基准地价的相关文件中并未对工业科研用地的土地用途分类、容积率及基准定价作出明确规定，但太原市范围内存在大量的工业科研用地，且此类工业科研用地多用于“写字楼”、“酒店”等建设开发。根据北京市的相关政策，工业研发用地在城乡规划用地分类中为工业用地M4，但其对应的土地利用现状分类却为科教用地。有学者认为“工业研发用地指的是工业企业的工程技术研发中心、实验室及其他研究开发机构所占土地，一般属于工业用地范畴，但却不同于一般的工业用地，其性质介于商务办公用地与工业用地之间”。根据上述观点，工业科研用地即不是工业用地，也不是科教用地或商务办公用地，且工业科研用地在《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中也没有明确规定。为了规范土地估价行为，我国制定了《城镇土地估价规程》，其中对住宅用地、工矿仓储用地、商服用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地等估价进行了规范，但是对工业科研用地估价则没有具体规定。若涉及因工业科研用地用途调整、容积率调整需进行估价或补缴土地出让金的具体计算，恐将无法准确估价或计算。因此，为避免因工业科研用地用途及容积率的调整需补缴土地出让金的金额计算出现偏差或不准确，工业科研用地的具体土地利用现状分类及相应的基准地价体系尚需进一步规范。
(二) 土地出让合同未明确容积率的问题
2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，国家法律并未对容积率纳入国有土地使用权出让合同进行强制规定，仅依据国发[2004]28号文件关于“今后供地时要将容积率等使用条件的约定写入土地使用合同”之规定，并不能当然认定未纳入容积率的国有土地使用权出让合同无效。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地；未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》，首次规定规划条件（包括容积率）未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划，对建设用地以及建设工程提出的引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见，包括地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。
综上，2008年1月1日之后，未将容积率等规划条件纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同应当无效；2008年1月1日之前，未将容积率等规划条件纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同并不当然无效，土地管理部门可依据当时的城市规划要求采取纠正措施补正国有土地使用权出让合同的效力，涉及调整容积率计算需补缴的土地出让金时，土地的原始容积率按照当时的城市规划要求的容积率执行。
(三) 新旧法规交替“补缴土地出让金”的法规适用问题
根据上文的分析，《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知》（国土资厅发[2013]20号）（2018年4月9日起停止执行）与《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》（国土资厅发[2018]4号）（2018年4月9日起施行），关于“估价期日”及“工业用地调整容积率”的规定并不一致，因此在上述两部法规过渡期间，如何解决“补缴土地出让金”问题尚需进一步研究。
为解决新旧法规交替所涉法规适用问题，《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》（国土资厅发[2018]4号）规定：“2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按本《规范》执行。”
根据上述规定，“补缴土地出让金”在新旧法规过渡期间所涉法规适用问题，可分为以下几种情形：
1. 若2018年4月9日之后受理土地使用者调整土地用途、容积率或多项条件同时调整申请的，“补缴土地出让金”按照国土资厅发[2018]4号文件执行，估价期日按照“国土资源主管部门依法受理补缴地价申请的日期”确定；
2. 若2018年4月9日之前受理土地使用者调整土地用途、容积率或多项条件同时调整申请的，且未出具土地估价报告的，“补缴土地出让金”可按照国土资厅发[2018]4号文件执行，估价期日按照“国土资源主管部门依法受理补缴地价申请的日期”确定；
3. 若2018年4月9日之前受理土地使用者调整土地用途、容积率或多项条件同时调整申请的，且至2018年4月9日已出具土地估价报告的，“补缴土地出让金”按照国土资厅发[2013]20号文件执行，估价期日按照“国土资源主管部门同意补缴地价的日期”确定；
4. 若2018年4月9日之前受理土地使用者土地用途、容积率同时调整申请的，且至2018年4月9日已出具调整土地用途或调整容积率的土地估价报告的，已出具土地估价报告的“补缴土地出让金”按照国土资厅发[2013]20号文件执行，估价期日按照“国土资源主管部门同意补缴地价的日期”确定；至2018年4月9日未出具土地估价报告的“补缴土地出让金”按照国土资厅发[2018]4号文件执行，估价期日按照“国土资源主管部门依法受理补缴地价申请的日期”确定。
五、结 语
综上所述，本文结合国家现行的法律法规的规定，对“补缴土地出让金”的情形及相应的计算标准进行了论述，在我国法律层面仅对调整土地用途需补缴土地出让金进行了规定；关于调整容积率或调整其他条件需补缴土地出让金问题在我国法律层面并未明确规定，仅靠政策层面的规定略显依据不足。
需要特别指出的是，现行的“补缴土地出让金”制度尚存在一定缺陷，工业科研用地用途调整、容积率调整需补缴土地出让金规定缺失，未将容积率规划条件纳入国有土地使用权出让合同的情形时有发生，这使得土地使用者擅自改变土地用途、容积率的行为屡见不鲜。因此，相关部门应加大对补缴土地出让金的监管力度，进一步完善“补缴土地出让金”制度体系，从严控制已出让土地的建设开发，从根本上加强国有土地资产的管理，维护土地开发权益的均等与公平。
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作者简介
张 选
国浩太原办公室合伙人
张选律师擅长公司法务、建设工程、行政法、国企改革等业务领域，为建设银行、中信银行、晋商银行等金融机构提供法律服务；为山西省综改示范区管委会及集团供常年和专项法律顾问服务；参与了山西省多个PPP项目的法律服务工作。