实务举例：同一行为不得重复处罚
实务举例：同一行为不得重复处罚
孙继承
《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第二十九条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
转载本文请勿作任何修改或调整。本文是个人学习思考的整理，结合一些实例进行分析。观点不一定准确，但可以供大家讨论和指正。
一、对整个条文总的理解。
第一，这一条规定了适用一事不再罚的条件。所谓条件，是指构成“一事”。只有构成“一事”，才涉及到“一事不再罚”的适用。不是一事，就不能适用一事不再罚。也就是说，在不是一事的情况下，罚款和其他处罚种类都可以再罚。比如因同一批违法产品而处罚不同环节的不同违法行为人，就不存在规范竞合，各是各的事情，各是各的违法行为。另外，对同一个违法主体而言，一事的判断也是难点。
第二，一事不再罚，仅仅是针对罚款而言的。适用一事不再罚，仅仅限于罚款这个处罚种类。而不是说不能适用两个处罚条文同时处罚。这一点一定要注意。比如，A条文规定罚10万，B条文规定罚1万、没收违法所得、吊销许可，那么，罚款适用A条文，同时适用B条文没收违法所得和吊销许可。
第三，一事不再罚，并不是排斥或否定对数个违法行为的并罚。只是限制了罚款2次或以上。而且，如果两个条文规定的处罚种类不同，则不是可以适用两个条文并罚的问题，而是应当适用两个条文并罚，笔者支持此种理解。另外一种理解是，只能适用一个条文罚款和处罚。
第四，适用这一条，还会遇到很多问题。书中的解读虽然比较详细，但主要侧重是理论上的，尤其是针对自然一行为、法律上一行为的判断，结合实践认定还是比较复杂的。
二、同一个违法行为即一行为的认定
《行政处罚法条文解读与法律适用》对“同一个违法行为”的理解侧重理论分析，很抽象，需要结合实际理解。书中提到：“同一个违法行为”，即“一行为”；一行为可以区分为“自然一行为”和“法律上一行为”。区分的意思是说，“一行为”要么是自然一行为，要么是自然多行为但法律认为是一行为（如持续性行为、继续性行为等）。
特别需要注意的是，只有构成“一行为”，才可适用上述条文规定的“一事不再罚”。所以对于一行为的判断，就非常重要，也是实践中的难点。
举例：行为人卖了A品种的假种子，查处时发现前前后后3次交易卖完且每次5000元。每一次卖，都是独立的自然一行为，但是符合上文提到的“法律明确规定为一个行为”的情况。实践中，我们也是作为一个案件一次处理的。也就是说，这种情况下，实际上是多个“自然一行为”=多行为，但属于“法律上一行为”，所以只能处罚一次。经营假种子的处罚条文：违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。这个时候，就不能分别处罚3次、且处罚幅度在1-10万之间，而是直接视为“法律上一行为”，只评价一次，适用货值金额一万元以上的处罚内容。实践中，我们也的确都是这么做的。
但是，如果上述3次交易卖的是不同品种的假种子，这个时候是不是只评价一次，就可能产生疑问了。笔者的观点还是一样的理解。
另外，如果上述3次交易卖的是不同类的产品，一次是假农药、一次是假种子、一次是应当取得登记而未登记的肥料，能不能并案处理？实际中我们都是分开做的。笔者理解：首先，这三个自然行为分别违反了不同的法律条文，不是“法律上一行为”。所以应当分别处罚。其次，如果合并处罚、分别阐述违法事实、证据和处理依据，合并的是案件，和案件的处理结果，那么就不涉及到规范竞合的问题。这种合并不影响当事人的实质权利。第三，如果合并处罚，是否违法？笔者认为不违法。再有，采购行为和经营行为都违法的情况下，行为人的采购经营行为既不是自然一行为，也不是法律上一行为，不适用“一事不再罚”，也不适用29条的第二句，而应该并罚。关于这一点，有同事可能有另外的理解。
还有，如果经营的是同一个品种，既是假种子也是未获许可的种子，这时可理解为：是自然一行为，但不是法律上一行为，应当适用“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。如果是多次经营这个品种，还是这样合并处理。
最后，需要明确的是，对于同一批假种子，生产企业卖给批发经销商，批发经销商再卖给经营者，经营者再卖给农民。此时，处罚生产企业、处罚批发经销商、处罚经营者，这三个案件的处理，相互之间不涉及一事不再罚问题，当然也不属于“双重处罚”“一事再罚”。
三、对连续性行为的理解。
书中将连续性行为作为法律上一行为。区分了连续性行为，是准确计算处罚时效的前提。《国务院法制办公室对<湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示>的复函》【国法函［2005］442号】指出，“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。比如，从未依法取得相关资质的农药生产或经营者那里采购农药，并进行经营，断断续续，从2012年卖到2021年，处罚时效从哪年算？这个可以参考“原告云浮市*医药有限公司与被告云浮市食品药品监督管理局不服药品处理没收处罚纠纷一审行政判决书”中法院裁判观点，从2021年起算，属于书中提到的连续性行为。
四、对继续性行为的理解。
书中将继续性行为作为法律上一行为。书中提到的继续性行为，是指行为上的继续，不是指结果上的继续。区分了继续性行为，是准确计算处罚时效的前提。比如无证经营，从2012年一直经营到2021年，此违法行为的处罚时效起算点，是2021年，而不是2012年。这个好理解。
但是，违法占地建房的行为，是不是继续性行为？从表征来看，违法占地建房显然不是建房行为的继续，而是建房结果的继续。但在实践中，应当以有关批复内容为准。全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知（2012年3月22日）指出，“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”《最高人民法院对原国家土地管理局<关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示>的答复》[(1997)]法行字第26号）指出：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。《最高人民法院司法观点集成-行政及国家赔偿卷》（2017年版）第892-894页也是上述理解。
五、按照罚款数额高的规定处罚怎么适用。
比如，行为人经营的种子既是假种子也是应当审定而未经审定的种子，符合适用“一事不再罚”的条件（自然一行为、法律多行为）。适用“一事不再罚”的结果是，适用罚款数额高的规定予以罚款。这个结果在操作上，也有问题需要讨论。种子法第78条规定，对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的，……责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款。第75条规定，经营假种子的，……责令停止生产经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。哪个罚款数额高？单就罚款而言：如果涉案种子货值数额少，那么罚款的结果，实际上是第78条比第75条重；如果货值数额大，那么就是第75条比78条重。
笔者理解，在不存在从轻减轻或从重情节的情况下，在适用法律依据时，应同时援引75条、78条。对于罚款，根据具体案件说清楚适用哪一条罚款数额高、因此在罚款上适用这一条；对于其他处罚种类，同时适用没收违法所得和种子（只没收一次）、吊销种子生产经营许可证。也就是说，如果在罚款上适用的是第78条，那么在其他处罚种类上还要适用第75条（吊销种子生产经营许可证）。