土地，乡村振兴最具挑战的坎

在固定资产投资建设过程中，城镇化建设所需要的建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，取得土地的方式主要包括公益事业划拨、招拍挂竞价、协议出让等获取方式，这是我们十分熟知的城镇国有建设用地的性质和使用规则。但随着乡村振兴脚步的加快，关于农村农业项目的固定资产投资建设等相关问题接踵而至，对政府投资项目的立项审批等方面亟需进一步的讨论与明确。

一、农村土地的划分

根据2020年实施的新《中华人民共和国土地管理办法》和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017)，我国土地按使用用途划可以分为建设用地、农用地和未利用地。其中未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。而农村土地根据使用用途进一步可以划分为农用地、宅基地、集体建设用地和荒地等。

2.农村宅基地，是指农村村民基于本集体经济组织(行政村或生产队)成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无需交纳任何土地费用即可取得，具有福利性质和社会保障功能，一般不能继承。

3.集体建设用地，根据2020年实施的新《中华人民共和国土地管理办法》，乡（镇）村公共事业公益设施、乡镇企业的建设用地称为集体建设用地，依法登记为集体所有，规划确定为工业、商业等经营性用途的农村土地也可出让用于建设用地。

同时，根据国土资源部、国家发展改革委联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（国土资规[2017]12号），要求发挥土地利用总体规划的引领作用，各地区在编制和实施土地利用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。并且要求加强建设用地计划指标支持，安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

4.荒地，是指不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒坡、荒沟、荒滩等农村土地，已开垦并利用的不属于荒地。

二、农村土地的获得方式

1.通过土地转让

即在发包方(一般为农村集体经济组织)同意的前提下,与土地承包人签订土地转让合同协议,获得其所拥有的未到期土地的承包权与经营权。土地转让成功后,原土地承包人所享有的使用、流转、抵押、退出等各项权能将转移给受让对象。此类获取土地的方式较为严格,需经过发包方的同意,如果出现承包方不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源,或者转让合同不符合平等、自愿、有偿原则,或者受让方改变了承包土地的农业用途,或者受让方不是以农业生产经营为主要目的,或者本集体经济组织内其他成员提出要优先享有等情况,发包方有权不同意承包方与受让方之间的合同。

2.通过土地租赁

即在与土地承包人或土地经营人进行洽谈磋商的基础上,以承租的方式,签订土地租赁合同协议，获得一定期限的土地经营权,并按一定方式付给出租方实物或货币。土地租赁合同签订后，需上报农村集体经济组织存档,但与土地转让不同,农村集体仅限于存档,无许可权。另外,对于这一模式来说，出租的仅是土地的经营权，承包权仍属于出租方。

3.通过土地作价入股

即在自愿联合的基础上,土地权利人与投资者签订土地入股(股份合作)合同,将自身拥有的土地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体，从事农业生产。一般土地权利人仅提供土地，资金、管理、运营等由投资者负责。入股的土地一般按照产量评定股数,作为取得土地收益分红的依据。这一模式与前两种模式相比,并不改变土地的经营权,另外,其收益不固定,受农业生产经营效果的影响。

三、农村土地承包与流转时限

1.农村土地承包时限

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

同时，根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），设施农用地使用年限一般为5年。农业生产经营者使用流转土地的年限可与土地流转年限相一致。使用年限届满，使用者如确有需要继续使用的，应提前3个月提出续期申请。

2.农村土地流转时限

根据《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。”所以除特别主体以外，其他一般主体订立土地使用权租赁合同不得超过20年，超过二十年的，超过部分无效。

并且，根据农村土地承包协议，土地流转期限要在该土地的承包期限内，不得超过土地承包时限。

四、农村农业项目的立项审批

国家农业农村部颁发过《农业基本建设项目管理办法》（2004年7月12日农业部令第39号公布，2017年11月30日农业部令2017年第8号修订）和《农业基本建设项目申报审批管理规定》（农计发[2004]10号）等相关文件对农村农业项目的建设审批做了相关规定，虽然2020年9月农业农村部废止了《农业基本建设项目管理办法》，但并未影响农村农业项目的投资建设审批，且根据《农业基本建设项目申报审批管理规定》（农计发[2004]10号），农村农业项目根据国家关于固定资产投资管理的规定及国家发展和改革委员会、国务院机关事务管理局等国家投资主管部门的具体要求筹划和审定项目。即农村的固定资产投资项目与城镇的固定资产投资项目参照执行相同的规章与制度，皆是根据2019年最新颁发的《政府投资条例》，固定资产投资项目的行政审批权限是在县级以上人民政府投资主管部门负责，即农村农业固定资产投资项目按照项目属地管理原则和行政审批权属规定，由县政府发改部门或其他投资主管部门负责固定资产投资项目的立项审批。

根据《政府投资条例》对项目的立项审批要求，土地和规划建设条件是政府固定资产投资项目的两个必备前置条件，农村农业固定资产投资项目仅能在合规的土地上建设相应的构建筑物和相应设施，并对土地拥有长期的使用权，以保证政府投资的固定资产投资项目合理合规，满足立项审批的基本要求。

五、农业项目亟待讨论的问题

乡村振兴需要的是产业支持，无论是现代农业产业园、农产品仓储保鲜冷链物流、乡镇污水处理、田园综合体、农村人居环境整治，还是休闲农业、乡村旅游、民宿度假、健康养老、农村人居环境整治、智慧农业和数字乡村等乡村重大项目和产业新业态的出现，资本下乡、重构产业皆需要弹性的土地规划、明晰的产权制度和配套的基础设施才可以扎根落在乡村，发挥产业发展与乡村振兴。以农村农业项目在土地使用与建设上，讨论农村农业项目存在的问题。

1.土地流转和承包的时限与项目生命周期不匹配  

如上文所述，农村土地的流转基本在30年以上，承包时限在20年以内，而固定资产投资项目的设计使用年限或项目的全生命周期根据《建筑结构可靠度设计统一标准》(GB50068-2018)规定，

（a）临时性结构，设计使用年限为5年；

（b）易于替换的结构构件，设计使用年限为25年；

（c）普通房屋和构筑物，设计使用年限为50年；

（d）纪念性建筑和特别重要的建筑结构，设计使用年限为100年。若建设单位提出更高要求，也可按建设单位的要求确定。

固定资产投资项目的设计使用年限和土地的承包或流转时限不匹配，易造成地上构建筑物可能还在生命存续期，而土地面临着再流转时的不确定性和风险，导致地上构建筑物的资产流失或贬损，甚至直接影响项目的运营与持续。

2.土地流转和承包的时限与债务存续期不匹配

以使用政府专项债为例，根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号），目前专项债的期限可达30年，与项目的生命周期问题相近，土地的承包与流转可能与专项债项目的债务存续不相匹配。同时由于专项债项目在债务存续期内不得发生产权变更，所有资产皆为国有，国有资产保值增值即是目标，而多次发生的流转与承包导致项目运营成本不确定性，可能会影响专项债项目的还本付息能力，进一步影响项目的运营与持续。

3.农村建设用地零散，影响乡村产业布局谋篇

振兴乡村需要产业的发展，产业需要土地的支撑。农村非常需要非农产业的建设用地，比如企业想在某个乡镇做农产品加工项目，需要100亩集中连片的建设用地，但农村配置的基本是农用地，包括不少的永久基本农田，项目集中大规模建设用地很难实时操作。面临乱占耕地、违法用地的风险和农村土地变性的长周期的不可控性，严重影响了项目的实施与落地，造成了很多优秀的项目被“马歇尔化”，最后项目被束之高阁，错过项目建设的黄金期和政策窗口期。

党的十九大提出，乡村振兴战略的总要求，是农业农村发展到新的阶段，设定的一个新目标，提出的新的更高的要求，这个战略的实施将会为我国农业农村的发展注入强大的动力。实施乡村振兴战略，是在深刻认识城乡关系、变化趋势和城乡发展规律的基础上提出的重大战略，有助于解决长期困扰我国的“三农”问题，更是在百年未有之大变局中，国内大循环过程中的重要一环。乡村振兴还面临着来自县区的平台公司作为农村的项目实施主体所带来的利益不一致，农村项目融资困难等等问题。农村虽然拥有广袤的土地，但受限于农业土地的性质和土地所有制的限制，极大程度的影响了乡村振兴的步伐，土地，才是乡村振兴最具挑战的坎。随着国家加大对乡村建设的固定资产项目投入，解决农村建设用地的问题亟待解决，如何保障固定资产所投项目或地上构建筑物的资产安全是重点，如何增强农业项目营收水平提高融资能力降低项目运营风险是根本，如何实现乡村振兴的可持续发展才是根本目标，努力逾越坎途，实现乡村真正振兴。