最高法院:人防工程地下停车场的产权归属于国家还是开发商|附相关地方规定及案例
单位：北京市安理律师事务所
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实践中政府在作出商品房规划许可时，时常会要求将商品房的地下停车场配建为人民防空工程，该地下停车场的产权归属于谁？是国家还是开发商？合作开发房地产项目中当事人能否请求对该地下停车场进行分割？最高法院对此认为，此类地下停车场的产权归国家所有，合作开发房地产项目的当事人无权请求分割。但在实践中各地政府对该问题存在不同认识。
最高人民法院
属于人民防空工程的地下停车场的产权归国家所有，合作开发合同当事人无权请求分割
裁判要旨
根据《中华人民共和国人民防空法》以及国家关于人防工程的有关规定，属于人民防空工程的地下停车场的产权归国家所有，客观上不能分割，合作开发房地产合同当事人无权要求对该地下停车场面积进行分割。
案情简介
一、2000年，金世纪公司与宝玉集团签订《联建协议》，约定金世纪公司以土地使用权出资，宝玉集团以资金出资，联合开发建设房地产项目；在金世纪公司收到宝玉集团3000万元的前提下，宝玉集团分得项目可销售面积的65％。2002年，金世纪公司与宝玉集团下属隆丰公司签订《补充协议》，约定双方分成比例调整为金世纪公司33.5％、宝玉集团66.5％。宝玉集团、隆丰公司应付3000万元款项尚欠737万元。
二、金世纪公司向大连中院提起诉讼，请求：解除《联建协议》及《补充协议》；宝玉集团及隆丰公司支付拖欠的合作款737万元及逾期付款违约金。宝玉集团、隆丰公司提出反诉，请求：依照协议的分成比例分摊成本后分享利润；金世纪公司将整体项目的66.5％房屋减除已抵顶工程款和已偿还银行贷款部分，剩余房屋销售合同交付宝玉集团、隆丰公司。
三、大连中院判决：解除《联建协议》及《补充协议》；宝玉集团、隆丰公司给付金世纪公司737万元及逾期付款违约金；金世纪公司按照66.5％的分配比例给付宝玉集团、隆丰公司合作开发房地产的利润及项目房屋。
四、隆丰公司不服，向辽宁高院上诉，主张一审判决对联建的地下停车场等未予分割，故应按照《联建协议》约定分割地下停车场等面积。辽宁高院认定涉案项目的地下停车场是人民防空工程的一部分，不属于可销售面积，不能分配。
五、隆丰公司、宝玉集团仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院亦认定不能对涉案项目的地下停车场进行分割。
败诉原因
最高法院未支持隆丰公司、宝玉集团请求分配案涉项目地下停车场的原因在于：根据《中华人民共和国人民防空法》以及国家关于人防工程的有关规定，讼争项目的地下停车场属于人民防空工程的一部分，产权归国家所有，因此客观上不能分割。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
关于属于人防工程的地下停车场的产权归属问题，历来争议颇多，各地出台的规定对该问题的认定不统一，司法案例也存在不同的判定。认为属于人防工程的地下停车场产权归属于国家的主要依据是《中华人民共和国物权法》第五十二条，即“国防资产属于国家所有”；认为属于人防工程的地下停车场产权归属于开发商的主要依据是《中华人民共和国物权法》第三十条以及第一百四十二条，即“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外”。
有鉴于上述争议，当事人只能按照当地房地产主管部门对该问题的认定，确认能否对属于人防工程的地下停车场办理物权登记。
相关法律规定
《中华人民共和国人民防空法》
第二条 人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。
第五条 国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。
第二十二条 城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。
以下为该案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
二审判决对于讼争项目地下部分未予分割是否正确。隆丰公司、宝玉集团主张二审判决对于讼争项目地下部分收益权未予分割不当，并向本院提交了照片和金玉星海地下停产场管理规定等证据。但从隆丰公司的上诉请求看，其是要求对地下停车场面积进行分割，而根据《中华人民共和国人民防空法》以及国家关于人防工程的有关规定，讼争项目的地下停车场属于人民防空工程的一部分，产权归国家所有，客观上不能分割，故二审判决对该要求对地下停车场面积进行分割的上诉请求不予支持并无不妥。
案件来源
大连宝玉集团有限公司、大连隆丰房地产开发有限公司与大连金世纪房屋开发有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷申请再审民事裁定书，[最高人民法院(2013)民申字第1997号]。
延伸阅读
一、地方相关规定
（一）《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法》（郑政〔2010〕33号）
六、依照本办法取得地下空间权的使用者，其地下构筑物产权归投资者所有。
结合地表建筑同步开发的地下空间为人防工程的，法定义务以外部分，其产权属投资者所有。
（二）《上海市民防工程建设和使用管理办法》（2015年5月22日生效）
第二十条（所有权）
民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。
民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。
（三）《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》（穗国房字〔2008〕195号）
第九条 车位、车库房地产权证应当注记权属人已购买本房地产开发项目房屋的房地产权证号或商品房买卖合同编号。人防工程中车位、车库的房地产权证，需注明相关使用注意事项。
（四）《济南市城市地下空间开发利用管理办法》（2013年12月1日）
第三十八条 国有人防工程由人民防空主管部门作为所有权人到市住房保障管理部门办理初始登记手续；其他人防工程的权属登记手续，由所有权人依法办理。
二、人防工程地下停车场产权归属相关案例
（一）认定属于人民防空工程的地下停车场产权归属国家的案例
钦州希望房地产开发有限公司与南宁凭兴物业服务有限公司、南宁凭兴物业服务有限公司钦州分公司返还原物纠纷二审民事判决书[广西壮族自治区钦州市中级人民法院 (2015)钦民一终字第306号]认为，“关于人防工程部分的车库的所有权和使用权问题。根据《中华人民共和国防空法》第2条规定：‘人民防空是国防的组成部分’和《中华人民共和国物权法》第52条规定：‘国防资产属于国家所有’。据此，作为国防资产组成部分的人防工程，其产权属于国家，居民小区修建的人防工程产权亦归属国家，同时，根据《中华人民共和国防空法》第五条第二款关于‘人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有’的规定，钦州市中金名苑住宅小区中的人防工程由被上诉人希望公司投资建设，所以应由被上诉人希望公司使用管理，收益也应归该公司所有，同时根据《商品房销售面积及公用建筑面积分摊规则》的规定，人防工程的地下室并不计入公用建筑面积，并且钦州市人民防空办公室2015年4月9日出具的答复意见称‘中金名苑防空地下室平时使用权证上使用单位为钦州希望房地产开发有限公司，证件未办理变更’。因此，一审法院确认人防工程部分的车库的使用权人亦应为被上诉人希望公司，并无不当。”
（二）认定属于人民防空工程的地下停车场产权归属开发商的案例
柏志海、汪爱玲与盐城市力拓房地产开发有限公司车位纠纷二审民事判决书[江苏省盐城市中级人民法院 (2014)盐民终字第01318号]认为，“争议焦点一：关于案涉人防地下车位的权利性质及权利归属问题。（一）关于土地使用权。《中华人民共和国物权法》（以下简称‘《物权法》’）第一百三十六条规定：‘建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。’第一百三十七条第一款规定：‘设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。’被上诉人提交证据证明其已经按照法律规定的程序取得了相应的土地使用权。被上诉人与国土资源部门签订的《建设用地使用权出让合同》第四条约定了土地使用权的平面界址和空间界址，故被上诉人对本案所涉人防地下车位（在本部分指整个地下车位及其构筑物，下同）相对应的土地，拥有合法的土地使用权。（二）关于建筑物所有权。《物权法》第一百四十二条规定：‘建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。’该人防地下车位是被上诉人投资建设，属于其建造的构筑物或者附属设施，被上诉人应当对此享有所有权。（三）关于人民防空法的相关规定是否影响物权权属。《中华人民共和国人民防空法》第十八条规定：‘人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。’第十九条第一款规定：‘国家对人民防空工程建设，按照不同的防护要求，实行分类指导。’第二十一条第一款规定：‘人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建；医疗救护、物资储备等专用工程由其他有关部门负责组织修建。’第二十二条规定：‘城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。’可见，人防工程既有为保障‘战时’而单独、专门建筑的工程，也有战时可用、‘平时’民用的建筑工程，且不同类人防工程的建筑主体不同，其权属也当然不同，但都要服从防空法的管理，而管理主体与权属主体并不等同。另该法第五条规定：‘国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。’结合前述几条规定，可见这是对人防工程‘平时’与‘战时’的使用问题所作的规定，不是对权属问题的专门界定，相反，该条规定恰恰也说明民用建筑的人防工程应为‘投资者’所有。总之，被上诉人对案涉人防地下车位享有除土地所有权之外的较为完整的物权，并且根据《物权法》第三十条的规定，因合法建造设立物权的，自事实行为成就时发生效力。人民防空法的有关规定不是对人防工程权属的专门规定，与物权法的规定并不存在冲突与矛盾，对案涉人防地下车位的权利性质及其归属的认定并无影响。”
作者简介
唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。