企业发展 | 新形势下园区平台公司如何实现转型发展
近年来，国资国企改革深入推进,地方政府性债务管理趋严趋紧，园区高质量发展任重道远。在此背景下，园区政府投融资平台公司（以下简称“园区平台公司”）承受着“上有政策法规限制、外有多重目标诉求、内有体制机制不畅”三座大山的压力，转型发展已是大势所趋。
一、园区平台公司面临的发展困境
新形势下，园区平台公司应该如何在推动区域开发建设和产业经济发展中持续发挥重要作用？又该如何实现自身的可持续发展？这两大难题最终表现为平台公司在履行政府使命和实现企业价值之间如何寻找平衡。
（一）参与园区建设发展的旧有模式已不可持续
在开发建设方面，平台公司在历史上做出了极大的贡献，但是也积累了诸多的问题。自2008年起，在多轮政策的刺激下，平台公司呈现出无序甚至野蛮式增长的态势，且缺乏有效的监督约束体系，成为地方政府债务风险的源头。园区平台公司过去的“政府信用背书-企业主体融资-政府用款还资”的封闭式融资建设模式已经不可持续。
在产业发展方面，过去平台公司的主要精力放在园区融资建设上，对园区产业发展的关注度和参与度均不高。现阶段园区平台公司正尝试通过链接产业服务资源、投资产业项目等方式参与到园区产业发展中，但是由于体制机制束缚、专业化程度不高等原因，对园区产业发展的支撑依然不足。
（二）二元化特征使企业自身发展难以持续
平台公司长期承担政府性任务，市场化业务拓展有限,且业务运作机制和内部管理制度不健全，难以实现可持续、健康发展。在功能定位上，平台公司以公司制形式出现，但主要按照政府意图开展业务，表现出政府和企业的二元化特征，往往存在政企不分、政资不分的问题。在业务运作上，平台公司依靠垄断性资源粗放发展，缺乏市场化业务板块，且未建立起市场化、专业化的运作机制,面对市场的抗风险能力较差。在内部管理方面，公司法人治理结构不健全，尚未建立与市场接轨的绩效考核和薪酬分配机制，导致公司发展活力不足。
二、园区平台公司转型的要求和机遇
近年来，各类关于投融资平台公司的规范性政策文件密集出台，各地高新区也提出高质量发展的目标，这既对园区平台公司发展提出了更高的要求，也为其转型带来了新的机遇。
（一）园区高质量发展对平台公司提出更高的要求
在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的大背景下，产业园区作为我国经济发展的重要载体，更需要率先从规模发展转向高质量发展。创新驱动和产城融合是产业园区高质量发展的重要路径，为此园区平台公司需要重点做好两方面的转变：在经营理念上，应当从“开发土地”思维转向“经营空间”思维，除了完善园区物理空间配套外，还要整合政策资源、创新资源、社会资源，打造开放式园区生态圈；在参与方式上，从“政府-平台公司”的封闭式运作转向“政府-平台公司-社会资本”的开放化合作，以平台公司为桥梁，搭建政府与社会资本合作的平台，让专业的人做专业的事，使“平台”的理念从过去的“政府投融资平台”转变为“区域资源综合配置平台”。
（二）系列政策出台吹响平台公司转型的号角
地方政府债务管理和国资国企深化改革等系列政策的出台，让平台公司的转型从持续观望、理论探索最终迈向实际操盘。可以预见，未来2-3年我国将迎来平台公司转型的爆发期。
地方政府性债务的规范管理是平台公司转型发展的源动力。中央政府从2008年起至今，围绕融资平台的相关政策出现了四次转向，从鼓励、防范、松动到收紧，平台公司困于相关政策的摆动，对市场化转型持观望态度。但自十九大以来，金融监管政策持续加码，金融去杠杆进一步深化推进，平台公司生存压力骤增，迫切要求转型。
国资国企改革是平台公司转型发展的指南针。自2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等“1+N” 的国企改革顶层设计系列文件出台，地方性政策也跟进出台。国资国企改革系列政策为平台公司转型指明了方向，即从产权制度改革、市场化改革和国资管理体制改革等方面着手，确立企业市场主体地位，建立和完善企业法人治理结构和内部管理制度，稳步推进国有企业混合所有制改革，建立以管资本为主的国资监管体系等。
三、园区平台公司的转型发展路径
在转型发展的实际操盘中，鉴于在历史发展过程中产生的特定路径依赖，以及所在园区发展的现实需求，各个园区平台公司的转型方向不尽相同。但是总体上表现出五种模式，进而实现园区发展和企业自身发展的有机统一。
（一）高效化的综合开发平台——加快园区产城功能耦合
园区从过去单一的产业空间，向功能集成化的产城空间融合转型，在集聚研发、设计、生产、服务等产业资源的同时，需要融入更多的商务、休闲、社交等生活资源。为此园区平台公司也需要从产业空间开发商向产城融合发展综合投资商转型。未来，园区平台公司需要组织社会资源，通过PPP、战略合作等模式，围绕主题产业园、产城综合体等概念，以运作产业地产的业务逻辑，集约化运作土地一级开发、基础设施建设、商住地产开发、园区运营等业务，实现片区综合开发，推动产城融合发展。
（二）市场化的建设管理平台——推动园区城市功能完善
多数园区平台公司长期承担园区内土地前期开发、基础设施与公共服务设施建设等工作，积累了大量工程项目管理经验和专业技术管理人才，具备了向市场化、专业化的园区建设管理服务商转型的基础。此类平台公司未来可以围绕政府意图，按照市场化流程，以规范的委托代建模式为主，主动参与到园区市政道路、轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设、医疗、文化旅游等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营，提升园区的城市功能。
（三）专业化的产业服务平台——营造园区创新创业生态环境
通常开发建设较为成熟的园区，其平台公司的业务多从基建领域延伸到了产业投资服务领域。但是过去园区平台公司往往是代表政府进行股权投资或参与建立政府性产业基金，平台公司参与园区产业发展的模式较为被动。对于创新创业氛围较为活跃的园区，平台公司在具备一定的产业资源和金融资源的基础上，可以向专业化的科技金融资源整合商和产业投资商转型，实现产融协同发展。此类平台公司的转型，一方面需要联合社会力量完善园区产业服务体系，另一方面需要通过合资合作或自主运作等方式丰富园区科技金融要素供给，推动地区营造创业创新生态环境。
（四）集成化的资源运营平台——优化园区资源综合配置
不少园区平台公司在发展过程中，由于政府的扶持或企业对于增强自身造血能力的考虑，会在原有主业基础上进行多元化拓展，集聚了大量经营性业务资源，如公用事业资源、产业资源等，形成规模庞大的业务体系。这类平台公司可以凭借其资源优势，向城市运营商转型，通过设立专业化的子公司群的形式，涉足园区土地开发、公用事业、地产开发、科技金融、产业投资、实业经营等领域，优化、整合各业务板块资源，发挥规模协同效应，盘活园区可经营性资源和有效资产，为园区发展提供综合服务。
（五）规范化的国资管理平台——提升园区国有资本运营效率
过去园区国有资产管理体制普遍不健全，政府部门的越位和国资监管机构的缺位现象并存，园区国有资本管理混乱、运营效率不高，使得园区平台公司实质上承担了部分国资监管的职能。随着国企改革步入深水区，深层次改革的核心在于能否实现从“管资产”向“管资本”的转变，优化国资监管机构的履职方式，探索国有资本授权经营体制。
在政策规范的驱动下，部分实体业务不强但具备一定国资管理经验的平台公司可以转型为国有资本投资运营公司，建立起“国资监管部门-国有资本投资运营公司-专业化业务子集团”的三层国资管理架构。国资监管机构以出资关系为纽带，通过法律手段和市场手段对国有资本投资运营公司实施监督管理。国有资本投资运营公司重点通过股权运营、资本运作、价值管理等方式，推动国有资本由实物形态的企业向价值形态的资本转变，提升园区国有资本运营效率。
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