“十四五”国家高新区引领高质量发展的十大关键问题
作者：曹善平、雷鸣、谢家豪。
新形势下面向“十四五”，国家高新区要着眼于世界级产业集群、新经济场景、三高企业、新研发、双创升级、三生融合、区域协同、国际化、新经济制度供给和管理体制机制改革十大关键问题，努力建设成为“创新驱动发展示范区”和“高质量发展先行区”。
世界级产业集群通常指对全球的技术创新、产品服务市场发展具有重要影响力乃至控制力的产业集群，具有技术可控、万亿规模、头部企业引领、跨界协同四个主要特点。经过30多年发展，国家高新区已经成为我国高新技术产业集群化发展和建设世界级产业集群的前沿阵地与先行区，在新一代信息技术、高端装备制造、生物医药等领域形成了一大批有世界影响力的创新型产业集群。例如，武汉东湖高新区依托雄厚的光电子产业基础，延伸拓展出“芯屏端网”世界级产业集群，集聚了华为、小米、联想等研发生产基地，打造出我国规模最大的中小尺寸显示面板基地和全球最大的光通信研发生产基地；杭州高新区聚焦数字经济新赛道，着力打造全国数字经济最强区，已经形成了具有国际竞争力的数字产业集群。
当前，国际政治经济格局深刻调整，全球产业链供应链面临深度重构风险与挑战，我国集成电路、工业软件、高端材料等诸多产业的产业链话语权不强、前沿核心技术缺失等问题愈发凸显。党的十九大报告明确提出了“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群”的要求，将产业集群建设作为抢占全球产业发展制高点的重要手段。党的十九届五中全会明确要坚持把发展经济着力点放在实体经济上，提升产业链供应链现代化水平。此外，新赛道作为新经济时代诞生新物种企业的主要途径，投资机构捕获前沿科技企业的主要投资领域，以及改变世界的伟大创业者的主要创业领域，正逐步成为产业界、教育界、科技界、投资界的发展共识，推动产业跨界融合催生“新赛道”成为打造世界级产业集群的重要支撑。在此背景下，国家高新区理应抢抓跨界融合新赛道，奋力培育世界级产业集群。
场景指由互联网、大数据、人工智能等新技术催生的，由伟大的创业者和独角兽企业创造出来的，具有前沿性、科技感、体验感和创造性的新的生产生活方式，是企业寻找新技术应用落地需求与政府开放城市机会的结合点，是地方政府招商引资从“给政策”转变为“给机会”，吸引新兴企业落地、加快产业爆发的新手段。北京、上海、成都等全国多地先后启动场景计划，发布机会清单、招募企业、组织应用大赛等。例如，中关村聚焦打造科技冬奥、智慧交通、工业互联等应用场景，成都高新区设立了每年2亿元新经济应用场景专项资金等，大力支持新兴产业发展。
当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，新产业、新业态、新模式蓬勃迸发，新冠疫情倒逼生产方式、生活方式、消费贸易、治理方式等的数字化变革，新经济迎来加速发展期。场景作为培育需求、生成数据、改进算法、迭代产品、优化模式的试验场，加速了新动能的迭代，给新技术创造了大势，创造了新的需求与试验环境，正在成为科技创新的重要模式，开放的场景资源和机会是新一轮产业变革和城市竞争重要的创新要素。场景的建设将是各地加速新动能迭代创新发展的重要抓手之一，国家高新区应当继续加强场景创新，强化引领示范。
培育科技型企业是国家高新区的重要使命和发展保障。“十三五”时期，国家高新区充分把握住新经济时代下企业成长规律，打造了以“高技术（高新技术企业）、高成长（瞪羚、独角兽企业）、高价值（哪吒企业）”为重点的创新型企业生态群落。截至2019年底，国家高新区集聚高新技术企业8.1万家（占全国35.9%），瞪羚企业2968家，独角兽企业126家（占全国58%），哪吒企业59家（占全国36.2）。例如，武汉东湖高新区每年开展“瞪羚企业”认定培育工作，建设光谷瞪羚塬，打造国内首个瞪羚企业专业服务平台；成都高新区开展“种子-瞪羚-独角兽-行业龙头企业”的全生命周期企业培育计划，设立100亿元独角兽股权投资基金。
“高技术”体现企业的研发投入和成果产出，代表创新竞争力，“高成长”体现企业爆发式增长，是区域创新创业生态的结果式呈现，“高价值”体现了市场与投资机构对企业的发展前景看好，代表高水平创业。在当前贸易战、科技脱钩、新经济加速发展的整体形势背景下，“三高”企业作用将愈发凸显。李克强总理提出“要创造有利条件，创造更多独角兽企业、瞪羚企业、新领军企业，加快新动能培育和新旧动能转换”。国务院《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》也提出要培育一批独角兽企业，引导社会资本支持高成长企业发展。但部分高新区仍延续要素驱动与投资驱动的发展模式，或者对新经济与传统产业融合发展的方向不明确，没有认识到“三高企业”引领新经济发展、推动区域经济转型升级的重要作用，在“十四五”时期亟需更新理念，强化“三高企业”培育。
国家高新区是我国推动“大众创业、万众创新”最主要的战略力量，经过30多年发展，在建设双创平台载体、营造双创氛围、激发双创活力、积蓄发展新动能等方面，起到了示范引领作用。截至2018年底，国家高新区集聚国家级科技企业孵化器544家、科技部备案的众创空间906家，分别占全国比重的56%、48%，当年新增注册企业数46.9万家，成为各地创新创业核心阵地。例如，中关村创业大街、深圳湾创业广场、成都高新区菁蓉国际广场、杭州高新区梦想小镇、西安高新区众创示范街区等成为全国创业者向往的创新创业热土，东湖青桐汇、成都菁蓉汇、杭州云栖大会等成为全国知名双创品牌，创业中国、深圳国际创客周、海创周等成为全球性双创赛事。
当前，“大众创业、万众创新”迈入“打造升级版、将其引向深入”的新阶段，对全面激发龙头企业和高校院所的创新活力、促进创新资源开放共享、提升双创服务效能提出更高的目标要求。同时，我国双创载体量多质低、技术创业和高水平创业偏少、双创服务水平整体层次还不够高等普遍问题亟需加快破解。在此背景下，国家高新区要突出引领优势，把提升双创能级和实效作为今后工作的重点。
“产城融合”是以城市为基础，以承载产业空间和发展产业经济为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。国家高新区建设和发展的本质就是推进“科技-产业-新城”一体化发展，因此，打造一流科技创新、产业承载、城市宜居人本的环境，推动产业与城市融合发展是国家高新区的重要功能之一。例如，杭州高新区积极部署新基建，打造“城市大脑”，促进创新创业与城市生活深度互融；成都高新区将高度复合的功能植入城市建设，打造花园城市，推进人城境业和谐统一。
从外部形势要求来看，一是随着土地、劳动力、资金等要素成本上升，粗放式、外延式发展模式难以为继，土地高效集约利用成为国家高新区新时期重要命题；二是国家大力倡导发展数字经济，鼓励各类社会主体投资建设新型基础设施，打造数字园区成为国家高新区重要抓手；三是国家做出“五位一体”和高质量发展战略部署，绿色发展是重要任务之一，更是发展底线，建设绿色生态园区成为国家高新区发展新要求；此外，人们对美好生活向往的要求进一步提升，更加关注工作与生活的便利性、更加关注蓝天、水和空气的洁净，产城融合在新时期更加注重“生产-生活-生态”融合发展。
国家高新区作为落实创新驱动发展战略的重要平台、区域创新的重要节点，经过30多年发展，在主动服务国家战略、促进区域一体化发展、推动创新要素有序流动共享等方面，发挥了良好的辐射带动与引领示范作用。截至2019年底，169家国家高新区遍布大江南北，以占全国0.1%的面积，贡献了全国12.3%的GDP和11.8%的税收，园区GDP占所在城市GDP比重达到20%以上的国家高新区超过70家，成为各地创新驱动高质量发展的主战场。例如，中关村以产业输出、技术创新辐射外地，累计与全国26个省区市77个地区（单位）建立战略合作关系，在京外合作共建园区27个，中关村企业在京外设立分支机构超过1.4万家；东湖高新区在湖北省建立近30个“园外园”，在产业发展、成果转化、机制创新等方面形成辐射带动；浙江省大力推动全省开发区整合，要求将1010个开发区整合到150个以内，重点打造一批高能级战略平台，强化区域辐射带动作用。
当前，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、东北振兴、中部崛起等国家重大区域发展战略深入实施，需要一个强有力支撑和落实的创新节点和战略平台。同时我国东、中、西部地区经济发展不平衡，各地国家高新区在发展规模、发展质量、创新能力等方面也存在较大差距，亟需通过多种跨区域的合作机制，推动区域协同发展。
对外开放既是国家高新区的重要使命，也是其建设发展的主要经验。国家高新区始终坚持更高水平“引进来”与更大力度“走出去”并重，积极探索国际开放合作新机制，主动融入和服务“一带一路”倡议，在全方位融入全球产业链、创新链等方面迈出坚实步伐，是我国深度融入全球经济体系的重要平台。2019年，国家高新区出口总额4.1万亿元，占全国外贸和服务出口的21.6%；吸引外资实际投资额3827.6亿元，占全国实际使用外商直接投资金额的40.7%。例如，中关村支持企业家、研究院所及联盟等发起“一带一路”产业促进会，引导企业在“一带一路”沿线国家和地区布局；成都高新区以对欧合作为特色，探索出“园区+平台+组织+基金”国际合作新模式；合肥高新区以建设国家中德智能制造国际创新园，打造中德两国科技创新、成果转化、产业发展合作的示范区。
当今世界正处于大发展大变革大调整时期，以美国为首的国家贸易保护主义抬头、单边主义上升，世界经济低迷，全球产业链供应链因非经济因素而面临重大冲击，我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。党的十九届五中全会明确要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。在此背景下，国家高新区要立足面向未来发展和国际市场竞争，积极探索创新新时期的国际开放合作模式和路径。
新一轮科技革命和产业变革加速演进，不断催生新技术、新产业、新业态、新模式，尤其是新冠疫情的全球化与常态化，倒逼生产方式、生活方式变革，新经济迎来加速发展期。新经济具有鲜明的颠覆式创新、跨界融合、生态共荣等特点，其创新主体的制度需求与传统产业领域截然不同，“从严监管”、“一刀切粗放监管”、“分业监管”等传统方式已经严重不适应新经济的发展。例如，互联网医疗对医保制度、诊疗业务监管制度、医疗手术管理制度产生了全新的需求；共享出行推进了所有权和使用权分离，同时也对保险制度、劳动保障制度和交通安全管理制度形成了新需求。
以共享出行来说，2012年网约车开始兴起，由于对出租车行业的挤压而受到利益相关者的抵制，他们要求政府出台“新政”予以限制。2016年交通部等七部委出台“网约车新政”，提出在“包容审慎”的前提下，各地可结合实际制定政策。但不少城市由于受传统管理思维限制，致使监管陷入“严格立法、普遍违法、选择性执法”的怪圈。2018年，芜湖在充分调研基础上，率先修订网约车管理实施细则，从平台标准、车辆标准、司机标准等三个维度制定了开放准入的网约车监管政策，降低网约车准入门槛。此外，芜湖还对巡游出租车进行改革，对经营权、利益分配等机制进行修改、完善，推进网约车与出租车业务的融合并取得显著成效。2018年7月，芜湖网约车治理入围第五届“中国法治政府奖”，是入围项目中的唯一一个新经济项目，被誉为网约车治理的“芜湖模式”。国家高新区是新经济发展的核心区，是新模式、新业态产生的集中区，也是新经济和传统管理矛盾最为凸显的区域，率先探索适应新经济发展的制度理当义不容辞。
国家高新区作为改革开放的产物，30多年来始终坚持“小政府、大服务”的理念，构建统一、精简、高效的管理体系，极大程度地解放和发展了生产力，推动我国高新技术产业从无到有、从小到大。可以说，管理体制机制改革与创新是国家高新区建设发展的重要保障。近年来，成都、天津、郑州等一批高新区探索体制机制改革，在全国引起广泛关注。如成都高新区建立6大业界共治理事会，构建起了由政府、企业界、市场、专家等多方参与的产业共治模式；天津高新区推行法定机构改革，着力破除主体地位不明、体制僵化、利益固化和动力弱化的体制机制障碍；郑州高新区优化“管委会+公司”模式，建立了科学高效的管理服务、干部管理、绩效考核和分配激励四个体系。
当前，外部形势的不确定性、不稳定性更加突出，不断涌现的新生事物对现有管理方式的冲击日益显现。一方面，国家高新区管理体制要始终适应于时代发展和社会进步，始终坚持服务于高新区战略目标与功能定位，核心是要进一步适应新时代新任务新要求，推进政府职能转变，做创新组织者，要探索多元共治、法定机构等新型治理模式。另一方面，国家高新区管理体制机制仍普遍存在一些制约，如缺乏关键性管理权限、机构职能设置缺乏灵活性、人事管理制度束缚人员活力等，现行管理制度无法满足创新发展的客观需求。
本文节选自长城战略咨询企业研究报告总第355期《“十四五”国家高新区引领高质量发展的十大关键问题》（2020年11月出版）。欲求完整报告可联系后台或在文后留言。
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