政策视角看城市更新——北京城市更新政策解读
北京是我国首都，北京市地方政策具有一定的全国性示范意义。6月10日，北京市政府发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（下文简称《指导意见》），标志着北京市正式开启城市更新工作。本文结合《指导意见》，探究城市更新政策在落地原则和机制层面的一些思路，有利于更好指导社区更新思想和工作实践。
对原则的把握
《指导意见》开篇的基本原则部分指出“城市更新主要是指对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。”显示出对城市更新持有的审慎态度和探索意图，目的在于探索城市更新可持续的路径与模式，在渐进式推进中积累经验。
基本原则另一方面需要注意的是对城市更新范围的表达，即“城市建成区（规划基本实现地区）”，不涉及城市行政区划范围内的非建成区（规划未实现区），即城市更新的实施范围并非无差别的全市范畴，会更加精细化的进行规划管控，尤其是一二线城市，也是其他城市在做更新的过程中要注意的。
规划引领，民生优先
要求从城市总体规划出发，纳入经济社会发展规划、国土空间规划去统筹实施城市更新，做到严控总量、分区统筹、增减平衡，例如绿地面积，必须精确到每平米，不低于现有水平，这在规划中尤其要注意。要求从群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，通过城市更新完善功能，补齐短板，保障和改善民生。
政府推动，市场运作
政府推动是我国城市更新实践的第一力量，也只有政府才能有力促成城市规划、城建城管、绿化消防等各部门协同工作，使各项具体又复杂的工作落地，因此更新工作必将要在政府规划和推动下去开展，单靠市场力量几乎是无法施行的；鼓励和引导市场主体参与城市更新，市场主体的参与是必然，未来必将成为实践的主要力量，这也是开发企业在进入存量时代的新机会，需要和政府一起去深耕区域，探索并形成多元化的更新模式。
公众参与，共建共享
公众是城市更新的重要力量，尤其是参改区域的居民，他们对区划功能优化、文化传承具有最接地气的发言权，资本主义国家的城市更新历程也印证了这一点【读者可以参考之前一篇系列文章《“社会企业”的大作为——伦敦可茵街社区更新实践初探》】，充分调动公众和社会组织参与城市更新的积极性、主动性，建立平等协商机制，共同推进城市更新，将是城市更新的质量和活力所在。在机制层面实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享，才能高效实现更新，达成既定目标。
试点先行，有序推进
这一条也体现了审慎和循序渐进、稳步推进的原则。在更新实践中，地方政府必须要在顶层设计意图下，以更加开放的思路去有所为，大胆创新，积极探索新模式、新路径，形成成熟经验逐步推广。
强化规划引领
从目前的更新实践来看，较好的突出了规划引领。牵头的负责人通常为规划口专业人士，包括规划院和一些高校的规划专家学者，他们能够从专业出发，较好的去全盘考虑。从规划意见来看，《指导意见》提出圈层引导和街区引导两部分。
圈层引导方面
城市功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能，这与首都的城市规划和现状特点密切相关。
“保护更新、减量提质更新、绿色生态发展相适应”也是其他一二线城市更新需要重点关注的，尤其是对具有历史文化资源、人口密度过大、环境不够友好的老旧城市区域。
街区引导方面
关注重点在于街区的城市功能、配套设施、空间品质，注重将空间资源与更新任务相匹配，变一次性指标分配为动态按需调配，集约节约利用空间资源。重点盘活街区存量建筑，通过现状权属校核和正负面清单引导，鼓励产权人自主更新、社会力量参与更新。
主要更新方式
《指导意见》提出六种更新方式，包括老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房(院落)更新、其他类型。对于老旧小区改造，《指导意见》明确提出，可利用小区现状房屋和公共空间补充便民商业、养老服务等公共服务设施；可利用空地、拆违腾退用地等增加停车位，或设置机械式停车设施等便民设施，鼓励老旧住宅楼加装电梯。这体现了老旧小区目前存在的主要问题点，社会经营性组织都是具有参与机会的，标准化、连锁化的便民服务机构将具有非常大的商机。
对于北京特色街区、传统商圈的改造，北京有一些比较成功的案例，例如美克洞学馆、北京坊、西单更新场等，博志成泛地产培训都曾经请操盘手深度解析过，感兴趣的读者可以关注相关培训。以西单更新场“年轻潮流力”新型商业空间为例， 西城区只有这一条规模化的商业街，西城区政府是非常看重的，在区政府的关切和支持下，由华润的团队倾力打造。这是一个很非标的城市更新项目，西边距离“海”仅九百余米，指标控制非常严格，改造难度非常大，在多方配合以及团队的努力下，改造效果还是不错的。
团队负责人表示，项目做好定位规划和空间设计是前期最重要的工作，曾经有实力开发企业投入重金做了非常酷炫的设计，但因为不符合这个区域的特殊调性，而被书记否决。如果想做一个有影响力的项目，就需要深度研究周边环境、客群，要有明确的定位。这个项目打造了多元的生活场景，以符合项目的定位，包括追星、会玩儿，真正打开思路，尽情开放脑筋，做workshop等，最关键的一点，是对待生活的热情。
对于其他几类更新方式，《指导意见》也给出了比较明确的指导，目的在于通过更新来增加城市公共服务供给水平，提升便民服务能力；消除安全隐患，补齐城市短板，优化提升城市功能；激发消费潜力，有效增加服务消费供给，推动产业转型升级；保护城市传统风貌，打造安全、智能、绿色低碳的人居环境。
组织实施
在组织实施方面，提出确定实施主体、编制实施方案、审查决策、手续办理四方面要求，言简意赅。对于产权清晰的项目，实施主体要求是产权单位，或其委托的专业机构，产权关系复杂的，由区政府依法确定实施主体。
实施方案中要求明确更新范围、内容、方式及建筑规模、使用功能、建设计划、土地取得方式、资金筹措方式、运营管理模式等内容，强调责任规划师、建筑师的作用，要求全程参与街区城市更新，对实施方案出具书面意见。
审查决策和手续办理，要求区政府负责，以简化高效的原则实施。
配套政策
在配套政策方面，主要涉及规划政策、土地政策、资金政策三方面。在规划政策上，突出“正面清单”的作用，对符合正面清单规定用途的规划，可以根据实际需要获得更多的支持，如适当增加相应建筑规模等。
在土地政策方面提供较多的可用模式，方式上也比较灵活。更新项目用地可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续。对于更新项目发展国家及本市支持的新产业、新业态的，可享有5年的过渡期政策；因用地性质调整需补缴土地价款的，可分期缴纳；更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金可实行年租制，租赁期满后可以续租，也可以协议方式办理用地手续；经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，将经营权让渡给相关专业机构；在不改变确定的使用功能前提下，经营性服务设施建设用地使用权可依法转让或出租，也可以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权等进行抵押融资。
在资金政策方面，所需经费涉及政府投资的主要由区级财政承担，市级财政按照有关政策给予支持。对老旧小区市政管线改造、老旧厂房改造等符合条件的更新项目，市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。另外，鼓励市场主体投入资金参与城市更新，鼓励不动产产权人自筹资金用于更新改造，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。
总结与提示
城市更新工作推动初期，应注重政策机制建设高于项目建设，实施运行经验积累高于项目实施效果；在实施层面，应注重产权的制约、不同实施主体间的协调、公共与市场类项目驱动方式的不同、地区控制性要求与地区发展的诉求差异、经济效益与存量空间限制间的矛盾等一系列问题，要重点关注和逐一研究解决，必须秉持审慎态度方能达成目标。
城市更新不止是空间规划，还与发展规划息息相关。探索城市更新路径，须回归本质，以人与社会发展需求为出发点，突出人与社会活力对于经济发展的带动作用，重视社会高复合性需求对于空间优化的改造要求，重视社会快速交换需求对于功能、业态紧密联系的提升要求。
房地产企业等社会主体，可以密切关注深耕城市的更新项目机会，在投入和体量可控的情况下，可以尝试介入试点项目的改造和经营，拓展新的赛道。在房地产逐步进入存量时代后，城市更新、社区更新将具有非常广阔的市场空间，社区商业、养老及消费等领域存在非常深广的市场机会，等待去探索、创新挖掘。
参考文献：
《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》京政发〔2021〕10号
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