实务看点:土地承包经营权纳入不动产登记路径探析(中国自然资源报20210927)
□ 吴春岐 朱莉亚 陈群
农村土地承包经营权确权登记工作关乎农民切身利益，随着不动产统一登记制度的落地及相关改革的深入，将其纳入统一登记势在必行。
按照国家、浙江省的统一部署，宁波市将土地承包经营权确权登记颁证工作列为全面深化农村改革的一项重要基础工作。从2015年下半年在江北区开展整区试点，到2016年全面推进，再到2018年年底全市工作基本完成，宁波市辖10个区县（市）已经全部通过了土地承包经营权确权登记综合检查验收，共涉及应确权村1845个，面积167.8万亩，农户69.7万户，承包合同签订率99.4%，承包权证发放率97.45%。
以此为基础，宁波市自然资源和规划局将土地承包经营权纳入不动产统一登记工作作为深化不动产登记和农村改革的一项重要基础工作，精心部署、统筹协调、多措并举，率先开展了统一确权登记过渡期的调研和推进工作。这一过程中，一系列具体问题显现出来，在相关工作由农业农村部门向自然资源部门交接的关键时期，分析研究这些问题，寻找应对之策，有利于确保交接工作的平稳过渡和顺利衔接。
问题一 部门间职责边界的划分
按照“行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担”这一登记与管理相分离的改革思路，土地承包经营权登记职责由农业农村部门划转到自然资源部门后，土地承包经营权交易、审批、登记等工作将分设在农业农村与自然资源两个部门。两部门间职责分工的清晰界定、沟通协调以及有效衔接，是当前面临的首要任务。
对策：明晰部门职责并建立协同机制，保证土地承包经营制度的管理水平与登记效率。宁波市近期下发的《关于修订整合不动产登记职责文件的通知》，明确了部门间的职责边界，下一步应加快建立协同、共享的工作机制，推进整合调整工作尽快执行到位，为土地承包经营权登记纳入不动产统一登记工作提供保障。
问题二 登记权利类型的梳理
根据《民法典》《农村土地承包法》等相关法律法规的规定，在农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革背景下，应登记权利包括土地承包经营权与土地经营权。其中，前者的确权登记在《民法典》颁布之前，后者的登记工作尚未开展，也无相关的实施细则与操作办法等作为依据。在此情形之下，土地承包经营权登记的权利类型梳理是交接过程中必须做好的一项基础性工作。
对策：在土地承包经营权登记纳入不动产统一登记后，对《民法典》《农村土地承包法》等法律法规中与农村承包地相关权益进行梳理，完善土地承包经营权权利类型，明确登记的业务类型，增添“土地经营权”等登记内容，并研究因土地承包经营权转让、互换、变更、注销、流转等引起的登记问题。
问题三 业务标准规范不同
在编码规则上，土地承包经营权中发包方、承包方、承包地块与承包合同的编码规则与不动产登记的编码规则不尽相同，位数也不同，且无承包地块的宗地特征码和定着物代码。在影像获取渠道和时相上，各地存在不同，如慈溪市采用浙江省统一下发的影像，时相为2013年；镇海区采用的是宁波市自然资源和规划局提供的影像，时相为2014年。在调查方法上，各地也有差异，如镇海区采用图解法，慈溪市、北仑区、象山县三地采用图解结合实测的方式。在簿证编成标准上，不动产登记簿是登记机构记载不动产权利状态以及权利变动等事项的特定簿册，是物权归属和内容的根据，其以宗地为基础，记载宗地的不动产相关权利信息；土地承包经营权登记簿以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则记载其所有地块信息，包括承包经营权证编号、土地承包合同编号、承包地块情况等。相应地，不动产权证书目前主要采用单一版，土地承包经营权权属证书采用集成版。
对策：及时制定登记技术标准和业务规范。一是建立新旧编码的对照关系。为承包地块编制唯一的不动产单元代码，解决单元编码统一的问题。建议将农村土地承包经营权承包地块编码（五层19位）与不动产单元编码（七层28位）进行对照转换，在现有的地籍区和地籍子区基础上，基于空间位置按不动产单元编码规则重新赋码，补充完善承包地块的宗地特征码和定着物代码，并建立新旧编码之间的对照关系。二是统一调查方法、调查标准。原国土资源部制定的《不动产权籍调查技术方案（试行）》，将原农业部发布的《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537）作为不动产权籍调查的主要技术依据，标准对接将主要体现在数据基础、精度要求等技术差异上。各地推进土地承包经营权确权登记颁证工作的进度不同，且受地形地貌条件、经济水平、技术水平等影响，技术标准实施程度也不同，标准对接还应据实开展。各地区影像资料的时像有所不同的应尽量统一，并采取统一的调查方法。三是将现有的土地承包经营权登记簿转换为以宗地为单位的不动产登记簿，并建立两种登记簿之间的相互转换关系。
问题四 数据冲突和数据库标准不一
由于土地承包经营权登记与不动产登记分属两个部门，数据间难免存在冲突的现象。以宁波为例，土地承包经营权的登记数据只与基本农田数据进行过叠加，但并未与宅基地数据、农转用数据、预征地数据等进行过叠加，存在地类重叠等问题。与此同时，土地承包经营权数据库的建库规范与技术指南中权属数据库、矢量数据库的字段信息、表结构、字典表等内容，与不动产登记数据库标准不尽相同。如土地承包经营权权属数据库在“发包方、承包方、承包地块信息、承包方家庭成员、承包合同”等字段信息上与不动产登记数据库不同。
对策：在将土地承包经营权确权登记数据纳入不动产统一登记数据库时，需与不动产登记库内的现有数据进行整合分析，开展更新处理与清理活动，解决数据矛盾冲突的问题。同时，做好数据移交工作，包括电子数据与纸质档案。在统一数据库标准方面，需遵循统一数据标准、统一数学基础、统一管理平台、统一数据管理机制的基本原则，按照不动产登记数据库标准进行整合。整合时，重点从数据库的表结构、字典表、关联关系方面，研究两者的差异，在现有不动产登记数据库的基础上，既要保证数据整合前后的一致性，又尽可能最小限度修改现有不动产数据库表结构，继承有使用价值的属性字段。
问题五 历史遗留问题处理
在土地承包经营权确权登记过程中，由于承包方对耕地面积、耕地位置等有异议，存在一定数量的未确权发证情形。另外，由于时间紧、任务重，存在登记、合同和权证信息有错漏，抵押登记和注销登记等登记类型缺失，数据化与信息化管理缺失等问题。
对策：针对土地承包经营权确权登记工作中存在异议、空间位置不明等历史遗留问题，应在工作交接过程中梳理并建立问题清单，建立解决历史遗留问题的多部门协同工作机制，具体问题具体分析。
土地承包经营权确权登记纳入不动产统一登记后，还应深化土地承包经营权“互联网﹢不动产登记”的应用，提高信息化平台建设的水平，打通土地承包经营权登记业务管理系统，实现与农业农村等部门间的数据共享。同时，建立登记申请资料网上申报、权籍调查线上指界、办理进度实时查询的一体式服务平台，真正做到“数据多跑路，群众少跑腿”，进一步深化“放管服”改革、为企业及群众提供高效优质的不动产登记服务。
（作者单位：北京城市学院众城智库中国不动产登记研究院，浙江省宁波市自然资源和规划局自然资源确权登记局）