【建纬观点】PPP模式在体育项目中的应用——深圳大运中心项目案例分析
■专家
■全国律协建房委秘书长
■中国建设工程造价协会专家
■上海市建纬律师事务所副主任
深圳大运中心位于深圳市龙岗区龙翔大道，距离市中心约15公里，是深圳举办2011年第26届世界大学生夏季运动会的主场馆区，也是深圳实施文化立市战略、发展体育产业、推广全民健身的中心区。
大运中心含“一场两馆”、即体育场、体育馆和游泳馆，总投资约41亿元，位于深圳龙岗中心城西区。大运中心工程量巨大，南北长约1050米，东西宽约900米，总用地面积52.05万平方米，总建筑面积29万平方米，场平面积相当于132个标准足球场。其中，体育场总体高度53米，地上建筑五层，地下一层，于2010年底完工，成为深圳地标性建筑。
世界大学生夏季运动会成功举办之后，深圳大运中心的运营维护遇到了难题，每年高达6000万元的维护成本成为深圳市政府的沉重负担。
运 作 模 式
（一）项目结构
本项目采用 ROT 模式（Renovate-Operate-Transfer，改扩建-运营-移交）是指政府部门将既有的设施移交给民营机构，由后者负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将全部设施无偿移交给政府部门。即龙岗区政府将政府投资建成的大运场馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理，双方40 年约定期限届满后，再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。
佳兆业接管大运中心并不涉及房地产开发。为破解赛后场馆持续亏损的难题，深圳市政府同意把大运中心周边 1 平方公里的土地资源交给龙岗区开发运营，并与大运中心联动对接，原则上不得在大运中心“红线”内新建建筑物。佳兆业依托于场馆的平台，把体育与文化乃至会展、商业有机串联起来，把体育产业链植入到商业运营模式中，对化解大型体育场馆赛后运营财务可持续性难题进行了有益尝试。
深圳大运中心项目结构如下：
1、佳兆业集团与龙岗区政府签订“一场两馆”ROT 主协议，获得40 年的修建和运营管理权；
2、佳兆业集团成立项目公司，作为深圳大运中心项目的配套商业建设及全部运营管理的平台，财政对项目公司给予五年补贴；
3、项目公司与专业运营公司签订运营协议，与常驻球队和赛事机构签订场馆租赁协议，与保险公司签订保险协议，与供电企业签订供电协议，与金融机构签订融资协议，与媒体单位签订播报协议。
（二）交易过程
龙岗区政府为完成深圳大运中心运营商的选聘工作，成立选聘工作领导小组，参照国内外大型体育场馆的运营经验编制了运营商 选聘核心边界条件、招商推介手册及选聘工作流程，采取边考察边推介的方式，迅速开展对北京、上海、天津等 3 个城市 8 个典型场馆的考察调研，同时与国内外多家知名运营商进行了多次接触、洽谈。
结合企业的竞聘意愿和综合考察情况，邀请七位分别具有北京奥运会、上海世博会、广州亚运会运营经验的职业经理人和体育产业、规划、财务方面的专家学者组成筛选团队，对 4 家综合实力强 的潜在运营商的资历、运营管理、改造及修建、财务等五个方面 21 项内容进行审查、甄选，专家现场投票推荐了 2 家最优谈判对象， 经过区政府常务会议审议，确定佳兆业集团为首选谈判对象，经过2 个多月的多轮谈判，最后选定实力雄厚、社会责任感强的佳兆业集团作为大运中心总运营商。
2013 年 1 月，佳兆业集团深圳有限公司与深圳市龙岗区文体旅游签订修建-运营-移交（ROT）协议，协议规定佳兆业集团拥有项目 40 年的运营管理期，前 5 年政府给予每年不超过 3000 万元的补贴，同时要求佳兆业在 5 年内完成不低于 6 亿元人民币的修建及配套商业修建工程的全部投资。运营期间，项目设立由佳兆业项目公司与龙岗区政府双方共同管理的调蓄基金，调蓄基金从运营利润中提取，基金主要用于场馆的日常维护，增加赛事活动数量，提升赛事活动档次等。
（三）项目特点
深圳大运中心项目主要有以下几个特点：
第一、深圳大运中心项目是 PPP 模式在文体领域应用的典范，为政府解决大型赛事结束后场馆永续利用和经营难题提供了解决方案。
第二，深圳大运中心项目采取总运营商与专业团队共同运营的模式，由实力雄厚的总运营商引入 AEG、英皇集团、体育之窗等具 有国内外赛事、演艺资源和场馆运营经验的专业运营团队共同承担 运营职责。
第三，构建了商业-场馆-片区的联动商业模式，创立运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营，进而由场馆带来的人流带动大运新城开发建设。
第四，引入财政资金支持，通过前五年运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式，扶持总运营商引进更多更好的赛事和演艺活动，尽快提升场馆的人气和档次。
第五，建立运营绩效考核机制，每年由管理部门对总运营商进行绩效评估和公众满意度测评，并邀请有国际化场馆运营经验的机构做出第三方评估。将考核评估与奖励挂钩，成立由文体旅游、发改、财政、公安、交通、城管等相关职能部门组成的运营监管协调服务机构，协助总运营商做好运营。
项 目 分 析
大型体育场的资金来源及融资模式目前来讲还是依靠政府部门的财政拨款来提供资金的来源，而这样的单一来源再加上大型体育馆建设的周期长，规模大的特点会给政府财政产生很大的压力。而本项目正是因为高达每年6000万元的维护成本让深圳市政府不堪重负。再加上建设后的维护运营又是由政府相关部门直接负责管理，运营效率普遍比较低，所以引进社会资本是有效解决大型体育设施燃眉之急的一剂解药。
（一）国内外大型体育设施适用PPP模式的现状
从国际上来看，美国大型体育场尤其是部分可以满足职业体育需要的体育场馆，目前主要采用的都是PPP模式。美国体育产业市场化程度高，法律系统较为完善，自然会吸引很多社会资本的加入。有名的项目有亚利桑那州美国西部球馆、德克萨斯州的阿拉莫圆顶体育场、科罗拉多州的库尔斯棒球场、犹他州的德尔塔球场。同样的，在法国和澳大利亚也有一些有名的项目，例如法国的法兰西体育场及比格体育场、澳大利亚的奥林匹克体育场。中国也在2008年迎来了自己的第一个PPP模式下的大型体育设施----鸟巢。业主单位是由北京市国有资产经营有限责任公司和中信集团联合体共同组建的国家体育场有限责任公司代表政府收回国家体育场的经营权。鸟巢的PPP模式的使用表明我国大型体育场馆建设的投资主体和融资方式等已经初显多元化，但采用这种社会资本与政府合作的方式筹集资金建设、由社会资本主导项目的场馆设施数量，与每年各地立项建设的场馆设施数量相比，仍是相当少的。我国大型场馆设施的建设资金依然严重依赖于政府的投资，如南京奥体中心建设最初是准备采取PPP模式，但是由于社会资本参与意愿不强，最终仍由政府投资建设。
(二) 大型体育设施的运营
其实究其原因就是大型体育场的建设项目忽略了社会资本的需求。一个PPP项目究竟能不能吸引社会资本关键是收益和风险。阻碍社会资本的参与并不是绝对的收益低，而是实际收益远远低于预期收益。而造成实际收益低于预期的原因，又分为两种：一种是单纯的评估不合理或者经营不当造成的；一种是出现了难以预测的风险，比如服务需求量由于竞争性项目被分流、服务价格调整等。从梳理情况来看，大多数PPP项目失败是由于各种非商业风险造成收益难以覆盖成本。
1、运营收入
就大型体育设施本身来看，经营收入的主要来源来自于全民健身项目、大中型活动和旅游参观收入。而整个深圳大运中心场馆由于先天的设计缺陷，导致没有用于全民健身的配套设施，致使整个大运中心场馆缺少了这一部分的收入。而引入了社会资本后，对全民健身项目这部分进行了场馆改造，如今对外开放的健身项目有羽毛球、乒乓球、游泳以及足球。据统计，羽毛球场地的每年经营收入达到约72.9万元左右。从2011年的统计来看，深圳大运中心每月举办大中型活动1至2场，主要是一些大型体育赛事活动、企事业单位活动及市区政府举办的活动，但这些活动的公益性比较明显，而欠缺商业赛事活动。与国家体育中心不同的是，深圳大运中心在旅游参观收入方面也处于缺失的状态.。
2、运营和维护支出的预计与风险防控
当然对于深圳大运中心项目来说，是一个改扩建的项目，相比北京鸟巢，在融资、建设阶段的支出会较小，大部分的支出还是在运营维护阶段。这些支出包括设施管理费用、设施的水电费、以及人员费用。据统计，仅仅每月的电费就高达273.33万元。对于设施管理费用来说，本项目是有独立的专业运营公司，而电费又是专门与供电企业签订供电协议，所以只要项目公司没有给独立的专业运营公司下放太多的权力，并且在用电的流量上没有很大的波动，电费和设施管理费的支出也是可以预计得到的。除了运营的成本之外，另外还需要考虑到的是维护的成本。对于维护成本的控制可以通过与建设分包商签订严密的维护设施管理分包合同来达到，比如在合同中转移日常维护的风险（通常，这些风险的一大部分是与劳动力成本相关的）。此时，如果分包商没有执行维护计划就会受到惩罚。
管理运营成本的风险是需要将设施管理分包合同下的成本支出与服务费用相对应。所以，只有充分地了解和控制成本支出，才能制定相应的服务费用，而服务费用又是收入的直接组成部分，两者是相互影响的。
3、社会资本作为运营平台的优势
对外，场馆运营平台——公司更有灵活性。公司是市场的独立法人，可以与社会积极合作，把场馆变成市场要素。有场馆做基础，公司可以投资引进赛事，可以开展活动、办俱乐部。
对内，企业管理有利于最大限度调动员工积极性。企业化管理制度的建立，与经济效益挂钩，使员工的工作热情和主动性得到更好发挥。
（三）与国家体育中心的比较
在国家体育中心项目上，北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而相邻地段商业用地地价高达10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。
我们可以看到，国家体育中心项目与深圳大运中心项目都是政府与社会资本合作的比较成功的项目，作为大型体育设施项目，他们有各自的特点，但比较下来，也可以发现他们的相通之处。那就是政府都会给予一部分的补贴，这是由于大型体育设施项目本身具有很强的公益性质，对于社会资本来说，具有公益性质的项目利润低这一特点是对他们参与大型体育设施项目的一大障碍，所以政府就需要进行一定程度的补贴使政府与社会资本之间的合作继续下去。而我们可以看到两个项目的补贴方式并不完全相同，国家体育中心是在合同中承诺一笔总的补贴款项，而大运中心项目则是承诺每年不低于一定金额的补贴，并且承诺补贴的时间，也是由于两个项目虽然都是大型体育设施，但是还是各自具有不同的特点的。当然，补贴的方式有很多，直接给予财政上的补贴是直接补贴，另外还有一些税收上的优惠及一些供水供电上的优惠，都是间接的政府补贴，都是吸引社会资本的关键因素。
虽然国家体育中心与深圳大运中心一个是BOT项目，另一个是ROT项目，也就是说一个是建造，一个是改造，一个是从无到有，从拿地到土地开发到建设完成，而另一个只是改建扩建，但是无论是建造的过程中，还是改建的过程中，他们都注意到了周围配套设施的开发，也就是上文所提到的商业-场馆-片区的联动商业模式。也就是说一个大型体育设施的开发，是不能单独地割裂开来的，一定要有规模地连带着周边一起开发，才能达到好的效果。这与地铁的PPP模式开发也有异曲同工之处，讲究的都是综合体的开发，商业与公益性质相结合。
而国家体育中心与深圳大运中心项目在政府的风险承担上有一个很大的不同点就在于，国家体育中心在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，即使不可避免地要发生这种情况，政府也会给予补偿。在理论上把这种条款称之为限制竞争性条款，在采用使用者付费或者可行性缺口补助的模式中，项目公司需要通过从项目最终用户处收费以回收投资及获取利益，因此必须确保有充足的最终用户会使用该项目设施并支付费用。所以，在这两类项目的PPP项目合同中，通常会规定政府方有义务防止不必要的竞争性项目，即通常所说的唯一性条款。与本项目相类似的PPP公路项目就会规定这样的唯一性条款，比如让政府承诺在一定年限内，在PPP项目附近一定区域不会修建另一条具有竞争性的公路。
（四）如何公平的分配风险吸引社会资本参与大型体育设施建设
如上文所述，南京奥体中心就是因为项目本身对社会资本的吸引力不够大，最后没有办法适用PPP模式。如果政府只是一味地把风险转移到社会资本上，那么即使可以保证政府方面的利益，也未必能使项目顺利启动。相反的，在深圳大运中心项目之中，政府承诺前五年财政每年给予不少于3000万的补贴，对社会资本来说是一个很大的保障。
一个PPP项目的初步风险分配阶段主要是由政府主导的，因为政府部门才能最了解当地的经济社会发展情况，才了解在这样的情况下对大型体育场馆的需求是多少。政府部门应该初步分析哪些风险实在自己的可控范围之内，哪些风险实在社会资本的可控范围之内。对于双方都不可控的风险，以场馆的总体建设效益最大化作为出发点，考虑各方对待风险的态度与拥有的资源。由于特许经营合同一般是政府部门草拟的，所以社会资本在风险分配方面是后于政府的，应该充分考虑自身的偏好和资源，对评估后可承担的风险进行接受，不能承担的风险则重新进行谈判。
从理论上来讲，运营中的费用如运营费用超支、运营收入低于预期、低运营生产能力、维护费用高于预期、维护要比预期频繁都是大型体育设施在运营的过程中极容易出现的风险，而这些风险从风险承担的原则----不论是公平原则还是风险偏好原则上来讲，应该是由社会资本或者说是项目公司来承担。而资产征用或国有化、法律变革更及税收政策等的变化，这些属于法律政策层面的风险应该由政府来承担。而融资的可行性、项目对投资者的吸引力这些项目融资的风险则主要由社会资本承担。项目建设或者改建上的建设费用超支、工期超期、劳动力的供应及分包商或供应商的违约，其中的风险也主要应该由社会资本来承担，但是，值得注意的是，如果因设计变更或者合同变更导致前述情况的发生，那么风险就应该由政府来承担。以上所述的种种风险都是在大型体育设施的建设、改建及维护运营过程中最容易遇到的风险，如果在特许经营协议中，不将这些风险约定清楚，或者在协议中约定不合理的风险分配方式，就会导致因风险防控失败，无法吸引到社会资本的参与。
一个成功的PPP项目，首先要完善风险分担机制，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。其次，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。采用PPP模式可以使社会资本参与到项目建设初期的设计、技术方案、经营管理，使社会资本更好地发挥其先进的管理理念与技术创新的优势，有效地对项目进行运营控制，从而降低项目的运营风险，提高项目产生的经济效益，有效地保障了项目的各参与方的利益。将PPP模式应用到大型体育设施上，使本来纯公益性质的项目有了商业的收入，有效地减轻了政府的财政负担，更好地发挥政府监管的作用。
（五）采用竞争性谈判方式引入社会资本
与大多数PPP项目不同，深圳大运中心项目并没有选择传统的公开招标或者邀请招标的方式来选择社会资本，而是选择了竞争性谈判的方式作为选择社会资本的方式。
首先我们需要分析一下，深圳大运中心的项目根据法律法规的规定，能不能使用竞争行谈判的方式。在《政府采购法》第三十条列举了可以进行竞争性谈判的情况：（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（四）不能事先计算出价格总额的。此外《政府采购非招标采购方式管理办法》第三条还列举了同时适用竞争性谈判及单一来源采购的情况：（一）依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（二）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；（三）达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；（四）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。深圳大运中心的项目从规模上与金额上，或者使用国有资金的角度来说无疑是达到了公开招标的标准，所以如果不适用公开招标的方式进行社会资本的选择，就必须经过批准采用非公开招标的方式。
那么经过了批准，采用的竞争进行谈判方式选择社会资本为什么适合深圳大运中心项目呢?首先是相对于公开招标，深圳政府对报价有相对高的主动性，不会对投标人的一次性的高报价无能为力，尤其是大型体育设施这种公益性项目，财政预算方面也不会特别的宽裕。在进入谈判阶段的时候，政府比较容易对一些条件和要求掌握到筹码，对报价也就有了控制。深圳大运中心的项目是大型的基础设施建设项目，且由于涉及到周边的配套设施的开发，性质比较特殊，对于政府部门来说对体育馆的建设成本及之后的运营和维护成本并不如专业的开发商或者运营商来得熟悉，但是经过几轮的谈判之后，如果从社会资本那里获得一些关键性的信息，才能完善合作方案。
竞争性谈判使采购人采取了较强的主动性，相对于公开招标及邀请招标的一次性报价，采购人本身对高报价无能为力，只得接受。但是在竞争性谈判中，由于有了谈判环节，采购人对一些条件和要求掌握了一定的筹码，也就对报价有了某种程度上的控制。其次，竞争性谈判使采购人对一些技术复杂、性质特殊的项目的采购需求缺陷有了补充和修改，对于这些项目，往往在开始阶段没有办法对技术或者报价有个很精准的掌握，只有在几轮不断地谈判之后，从供应商处得到的了一些关键性的信息之后，才能尽可能地完善自己的采购需求，这些公开招标或者邀请招标的方式下是无法完成的。最后，竞争性谈判有一定的灵活性，采购的时间及速度基本上可以由采购人控制，这样在一些季节性时效性要求较高的项目上就有了优势，花较少的采购时间就能采购到质量较高的服务。
以PPP模式建设运营体育设施政策解读
体育设施建设也是城市基础建设中重要的组成部分，而全民健身更是上升成了国家战略。2014年10月20日，国务院以国发〔2014〕46号文件形式下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》。该文件提出,各级政府要结合城镇化发展统筹规划体育设施建设,合理布点布局,重点建设一批便民利民的中小型体育场馆、公众健身活动中心、户外多功能球场、健身步道等场地设施、盘活存量资源,改造旧厂、仓库、老旧商业设施等用于体育健身、鼓励社会力量建设小型化、多样化的活动场馆和健身设施,政府以购买服务等方式予以支持。在意见中的政策措施部分更是明确了大力吸引社会投资的政策，支持扩大对外开放，鼓励境外资本投资体育产业。推广和运用政府和社会资本合作等多种模式，吸引社会资本参与体育产业发展。政府引导，设立由社会资本筹资的体育产业投资基金。该文件明确地提出了推广采用ＰＰＰ模式应用于体育产业，并且也给予了改善产业结构、创建新的运营模式等建议，可以看到深圳大运中心项目是与该文件的主旨及方向是非常吻合的，由于大运中心的项目是先于该文件实施，也可以说深圳大运中心是走在了政策的前面。
国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发[2013]36号）中也提到城市基础设施规划建设过程中，要统筹考虑城乡医疗、教育、治安、文化、体育、社区服务等公共服务设施建设。我们可以看到，把体育文化产业与医疗、教育及社区服务等公共服务等提到平等的地位上，说明在将来体育文化产业也是城市基础设施中非常重要且不可忽视的一个部分。
在国家力推PPP模式，并已出台鼓励和引导社会资本以PPP模式参与体育设施建设运营的文件和政策规定的背景下，将会迎来一轮以PPP模式建设运营包括体育设施在内的体育文化产业的高速发展期，PPP模式在体育文化产业运营中将会有自己的一片天地。
借 鉴 价 值
大赛后大型体育场馆运营是个众所周知的世界性难题，在每一次大型赛事后主办城市的场馆运营便会出现困境，该现象被称为 “蒙特利尔陷阱”。1976 年加拿大蒙特利尔奥运会，致使蒙特利尔财政负担持续 20 多年；1998 年日本长野冬奥会后，场馆设施高额维护费导致长野经济举步维艰；2000 年悉尼奥运会后部分场馆一直亏损。全国 34 个省会城市的运动场馆，超过 95%都是亏损的。北京奥运会和广州亚运会，大量场馆在赛后遭遇了不同程度的困境，部分位置偏僻的场馆甚至出现长期闲置。
深圳大运中心项目采取的总运营商与专业团队共同运营大运中心的模式为项目运营质量的保障奠定了基础。项目建立运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营的资金管理办法为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。从国内其他大型场馆的运营经验来看，仅仅依靠场馆的租赁费用难以为继场馆的日常维护费用，龙岗区政府与佳兆业集团吸取国内外经验，通过划拨方式将部分商业用地交由总运营商开发利用，以此产生的利润来弥补大运场馆日常运营的亏损情况，创造性的提出由政府方和运营方共同管理的调蓄基金的做法值得在更广范围内推广。
对于体育中心这种公益性质更强的基础建设项目，政府对于社会资本的补贴可以不单单是资金上的补贴，这些“补贴”更可以体现在体育场周边产品的优惠上，比如深圳大运中心项目在大力发展中心周边地区的商务休闲娱乐、体育文化用品、旅游观光等方面做得比较超前，社会资本或者说是项目公司在运作项目的过程中，不能单单地只发展体育馆这一单一产品，更要注意产业的联动，建设一个多元化、全方面的片区，这样才能在公益性质的项目中获得成功。
此外，该项目在运营初期引入了有力的政府补贴机制，有效地缓解了大型场馆运营之初通常出现的较大额度的收不抵支状况，降低总运营商的资金压力。
注：案例来源于国家发改委