面向国土空间规划的用海分类探索

导  读

国土空间分类是国土空间规划编制和国土空间用途管制的基础。在统一的规划体系下，用海分类既有其独立性与特殊性，也面临着陆海统筹、生态文明建设、海洋高质量发展等提出的新要求。文章在系统梳理用海分类体系演变历程、对比现行用海与用地分类体系的基础上，指出现行用海分类存在分类标准不统一、分类弹性不足、未覆盖全域、混合用海与立体用海考虑不足等问题。从国土空间规划的内在要求出发，提出国土空间规划中的海域分类体系以现行海域使用类型为分类框架，统一以海域用途作为分类标准，采用半开放式三级分类体系，增加非排他性用海和未利用海域的用海分类，共分为9个一级类、31个二级类和19个三级类，并在此基础上设置常用海域用途混合使用指引。

本文引用信息

周鑫，陈培雄，徐伟，黄杰，向芸芸，杨辉.面向国土空间规划的用海分类探索[J].中国国土资源经济,2020,33（6）:25-33.

0 引言

国土空间规划是政府实施空间治理的重要手段，因此，其科学性、合理性将直接决定空间治理的水平。确定国土空间分类标准是编制陆海统筹、多规合一的国土空间规划的首要任务，也是开展空间治理的基本依据。

海洋是国土空间中重要而独特的要素，它是一个整体的、系统的、复合的生态空间，动态变化强，相比于陆地空间没有明确边界，区域差异性相对陆域很不显著，整体开发程度低，空间规划的尺度较大。因此，不同于城镇开发边界内“详细规划 规划许可”的管制方式，海域管理长期以来采用“约束指标 分区准入”的管制方式。海洋空间规划体系中没有详细规划，也没有规划用海分类。现有海域使用分类的研究与应用主要集中在海域使用管理领域，如海籍调查、海域使用权申请审批、海域使用金征缴等。国内一些学者从不同的应用角度提出了相应的分类体系，如栾维新等在海域使用分类定级与定价的实证研究中提出了以海域用途为主、海洋功能区划为辅的单分类体系；刘百桥等针对遥感监测应用提出了用海地物的分类及基于用海地物分类的海域使用分类体系。对于国土空间规划中的用海分类研究，陈长成等构建了以海岸湿地、近岸海域、海洋矿产等自然资源为依据的分类体系；段健等提出了基于用途功能、用海方式和属性特征的三级分类体系；吴沅箐等提出“基础分类 二次分类”的上海市国土空间规划用地分类体系。以上研究均为开展面向国土空间规划的用海分类研究提供了有益的参考。

在国土空间规划全域全要素统一的分类框架下，用海分类既有其独立性与特殊性，也面临着陆海统筹、生态文明建设、海洋高质量发展等提出的新要求。本文在系统梳理我国海域使用分类体系演变历程、对比现行用海与用地分类体系的基础上，结合国土空间规划改革的内在要求，总结现行用海分类体系存在的问题，并提出一套面向国土空间规划的用海分类体系，以期为完善国土空间规划编制的理论体系及统筹谋划国土空间用途管制提供参考。

1 我国用海分类

体系演变历程

我国海域使用分类体系的研究历史不长，且以政府行为为主。自2002年以来，出于海籍调查、海域使用权申请审批、海域使用金征缴等海域使用管理的实际需要，国家相继发布过五份规范性文件（参见表1），根据应用范围，可分成两大类，即海域使用权管理采用的分类体系和海域使用金征收采用的分类体系。

1.1 海域使用权管理采用的分类体系

根据发布时间的先后，海域使用权管理采用的分类体系包括《海籍调查规程》（国海管字〔2002〕222号）（以下简称《02规程》）、《海域使用分类体系》（国海管字〔2008〕273号）（以下简称《08体系》）和《海域使用分类》（HY/T 123—2009），三者均采用封闭二级分类体系，且具有继承与迭代性。

2002年1月1日，我国《海域使用管理法》正式施行。同年7月16日，原国家海洋局发布了《02规程》。该规程第一次明确提出了海域使用分类，根据用途差异，将海域使用分为9个一级类和25个二级类。

2008年，原国家海洋局发布了《08体系》。根据该体系，海域使用采用海域使用类型与用海方式的双分类体系，其中，海域使用类型可分为9个一级类和30个二级类；用海方式可分为5种一级方式和20种二级方式。与《02规程》相比，《08体系》对海域使用类型进行了完善和规范，主要修改内容包括：①增加用海方式的分类维度，与海域使用类型共同组成了海域使用分类体系；②根据产业发展需要，新增了相应的用海类型，如人工鱼礁用海和废弃物处置填海造地用海；③对原有用海类型进行细化，如将原“临海工业用海”按产业类型细分为4个二级类；④调整原有用海类型的名称与内涵，如“海底仓储用海”调整为“海底场馆用海”，“污水排放用海”调整为“污水达标排放用海”。

2009年发布的海洋行业标准《海域使用分类》（HY/T 123—2009）（以下简称《海域分类》）是由《08体系》修改完善而来，是目前全国海域使用管理中采用的分类体系（表2）。根据该标准，海域使用类型分为9个一级类和31个二级类；用海方式分为5种一级方式和21种二级方式。与《08体系》相比，《海域分类》仅作了两处微调：①在海域使用类型的“其他用海”下新增了“其他用海”二级类；②在用海方式“其他方式”下新增了“防护林种植”二级类。

1.2 海域使用金征收采用的分类体系

我国先后于2007年和2018年发布过两版海域使用金征收标准，均采用半开放三级分类体系，其中围海养殖用海、开放式养殖用海的三级类可由沿海各省、自治区、直辖市财政部门和海洋行政主管部门分别制定。两版分类体系的差别主要体现在分类依据上：

2007版海域使用金征收标准的用海类型划分以用海方式作为基础，并根据海域使用金征收管理实际进行微调。以浙江省为例，与《海域分类》中用海方式的区别主要有两大类：①类型细分，如将“围海养殖用海”细分为“池塘养殖用海”和“淤涨型高涂围垦养殖用海”，将“开放式养殖用海”细分为“海上网箱养殖用海”和“浅海底播养殖用海、滩涂海水养殖和浅海筏式养殖用海、海水增养殖用海”；②类型删除，如删除“专用航道、锚地及其它开放式”中的“其它开放式”，调整为“专用航道、锚地等用海”；删除“其他方式”下的 “倾倒”和“防护林种植”两个二级类。

2018版海域使用金征收标准整体框架未发生变化，仍以用海方式作为主要的分类依据。但根据用海实践和管理需要，新增了以海域使用类型作为辅助分类手段，如将“建设填海造地用海”根据海域用途进一步分为“工业、交通运输、渔业基础设施等填海”与“城镇建设填海”两个三级类。其他修改包括：①类型新增，如“围海用海”下新增“围海式游乐场用海”和“其他围海用海”两个二级类，“开放式用海”下新增“其他开放式用海”二级类，“其他用海”下新增“倾倒用海”“种植用海”“温、冷排水用海”三个二级类；②类型细分，如“开放式养殖用海”下新增“深远海智能化养殖用海”三级类；③类型删除，如删除“废弃物填海造地用海”二级类和“淤涨型高涂围垦养殖用海”三级类。

总体而言，用海分类体系研究历史不长、版本较少，用海分类体系相对稳定，为数不多的几次修改均以继承为主，做适当调整与细化，用海分类类型逐步详细具体，对社会经济和产业发展的适应性逐步增强。

2 现行用海分类

存在的问题

通过分析我国用海分类体系的演变历程，结合国土空间规划改革对分区体系的内在需求，发现现行用海分类体系还存在以下问题。

2.1 分类依据待明确

最初，我国海域使用分类体系采用单分类体系，先是以海域用途作为分类依据，随后创新性地提出了区分海域使用的具体用海方式，以反映用海活动特征及其对海域自然属性的影响程度；之后的分类均采用海域用途及用海方式的双分类体系；2018版海域使用金征收标准提出了以用海方式为主、海域用途为辅的复合分类。经过多年的实践，我国摸索出了分别基于海域用途和用海方式的两套分类方案，在不同的应用领域发挥了重要的作用，并通过建立两者之间的对应关系，形成了完整的用海分类体系。国土空间规划的用海分类首先需明确采用哪种分类依据。

2.2 分类标准不统一

海域使用类型一级类既有按海域用途分类，如交通运输用海，也有按用海位置分类，如海底工程用海。从用途的角度，海底工程用海中的海底隧道用海亦属于交通运输用海；而从位置的角度，固体矿产开采用海、油气开采用海也涉及海底工程用海。港口航道，既可划分为交通运输用海，又可根据航行、靠泊船种或装卸货种的不同分别划分为渔业基础设施用海、旅游基础设施用海、工业用海和交通运输用海。这都造成了用海类型的重复和矛盾，不利于后续统一的用途管制。

2.3 分类弹性不足

一方面，《海域分类》为封闭体系，全国采用统一的分类标准，地方没有权限进行补充或细分，这一点上，海域使用金分类体系采用半封闭体系，放开了部分三级类设定的权限，一定程度上增加了分类的弹性。另一方面，部分用海类型采用枚举法设置二级类，如将工业用海按产业方向划分为“盐业用海”和“固体矿产开采用海”等，容易因为对新兴产业的预测不足而造成分类体系刚性有余、弹性不足。

2.4 未覆盖全域

首先，用海分类体系只覆盖海域，未覆盖海岛，尤其是未开展用地分类的无居民海岛。其次，无论是海域使用权管理还是海域使用金征收采用的用海分类均只针对排他性用海活动，即有海域使用权证的海域，不能覆盖全海域。对于海水捕捞等非排他性用海活动或滨海湿地等未开发利用的海域，没有相应的用海分类。

2.5 混合用海、立体用海考虑不足

随着近岸海洋资源日益稀缺和人类开发利用海洋水平的提高，集约用海、生态用海势在必行，混合用海、立体用海将成为海域使用的趋势。如海洋牧场往往具有渔业增养殖、旅游娱乐、科研教学等多种用途，风光渔互补则是渔业增养殖用海与电力工业用海的混合使用。此外，养殖、航道、海底管线、跨海桥梁、港池、温排水用海在实践中还存在立体交叉使用的情况。对于混合用海和立体用海，《海域分类》并未作出相应的安排。

3 现有用地用海分类

体系对比与启示

我国的用地分类起源较早，如今已形成了成熟而丰富的分类体系，据不完全统计，约有30种，可分为土地利用地类体系、城乡规划地类体系和其他地类体系3大类。其中，土地利用地类体系可分为土地利用现状分类和土地利用规划分类两类。城乡规划地类体系，根据不同区域范围（如城市、镇、村庄、风景区等）使用不同用地分类标准。其他地类体系包括地理国情普查地类、全国国土调查地类等。

选取土地利用现状分类（《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017））、土地利用规划分类（《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1023—2010））和城乡规划地类（《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011））三种典型的用地分类体系，通过对比其与用海分类的分类依据、覆盖范围、适用范围和分类层级等（表3），可以看出：①用地分类以土地用途为主要依据，兼顾经营特点、利用方式和覆盖特征等多种因素，而用海分类则具有海域用途和用海方式两套独立而有联系的分类体系；②从覆盖范围和适用范围来看，用海分类与用地分类均适用于海域/土地调查、统计、审批和管理等，由于用海分类未覆盖全域，因此尚不能直接运用于规划分类；③从分类层级及数量来看，用地分类以三级分类为主，层级更丰富，地类数量更多更精细，《海域分类》共分为两级，层级相对单一，海域类型相对数量少、内容粗。

国土空间规划是陆海统筹、多规合一的规划，在统一的规划框架下，用海分类需做好与用地分类的衔接。《海域分类》是目前全国海域管理采用的主要分类体系，具有较强的继承性和稳定性，其海域使用类型分类以海域用途为主要依据，与现行用地分类体系的分类依据一致、适用范围大致相当，部分一级类有很好的对应关系，如“工业用海”“交通运输用海”“特殊用海”“其他用海”分别与“工业用地”“交通运输用地”“特殊用地”“其他用地”对应，因此可作为国土空间规划用海分类的基础。

4 面向国土空间规划

的用海分类设计

4.1 分类思路

4.1.1 明确分类依据

国土空间规划的用海分类体系以海域用途为主要分类依据，用海方式可作为重要的用途管制措施体现在分区管控的具体要求里。从国土空间规划的内在要求出发，以《海域分类》中的海域使用类型作为分类框架，在继承的基础上，融合海域使用金征收标准分类体系，参考用地分类体系，进行扩展、完善及统筹协调。

4.1.2 统一分类标准

统一采用海域用途作为分类标准，取消按用海位置分类的“海底工程用海”，将“海底隧道用海”调整为“交通运输用海”的二级类，将“电缆管道用海”由二级类调整为一级类，将原“海底场馆用海”中海底水族馆用海纳入“旅游娱乐用海”下的“游憩用海”，海底仓库及储罐及其附属设施用海纳入“物流仓储用海”。扩展“港口用海”“航道用海”和“锚地用海”的覆盖范围，将《海域分类》中分散的各产业港口、航道、锚地用海均调整至该类型下。

4.1.3 采用半开放式三级分类体系，增加分类的适应性和弹性

用海分类采用三级分类体系，与海域使用金征收标准及用地分类层级一致，为今后整合海域使用管理分类体系、推进海域精细化管理、开展用海详细规划及相关专项规划提供技术支撑。采用半开放式分类体系，一级类、二级类尽量泛化，如对工业用海，根据是否对居住和海洋公共环境产生显著干扰、污染的程度或产业自身安全防护要求等将二级类划分为“一类工业用海”“二类工业用海”和“三类工业用海”，再根据具体产业类型划分三级类，并允许地方根据实际情况增设三级类，以增加分类的适应性和弹性。

4.1.4 实现全域覆盖

为实现分类体系的全海域覆盖，在“渔业用海”下新增“捕捞用海”二级类，在“其他用海”下新增盐沼、红树林、珊瑚礁、海草床、牡蛎礁、沿海滩涂和保留海域海岛等二级类。考虑到我国实施无居民海岛“保护优先”的方针和无居民海岛数量多、小岛多的现状特征，对于已开发利用的无居民海岛，可采用用地分类体系，对于未开发利用的无居民海岛，采用用海分类体系，划分为“保留无居民海岛”。

4.1.5 设置混合用海

为引导海域集约使用、促进用海产业升级转型，鼓励合理的海域混合使用。海域混合使用应满足用海产业有衔接、用海方式相兼容、环境影响不冲突的要求。有条件的地区，尤其在近岸海域，可开展增养殖用海与旅游娱乐用海、科研教学用海与电力工业用海的混合使用，海岸防护工程用海与路桥用海、旅游渔业用海、科研教学用海的混合使用。在充分论证与做好利益相关者协调的基础上，可根据实际用海情况设置立体用海。（参见表4）

4.2 分类结果

国土空间规划中的用海分类体系以海域用途作为主要分类依据，采用半开放式分类，共分为9个一级类、31个二级类和19个三级类（表5），在使用中可根据实际情况增设三级类。其中，一级类包括渔业用海、工业用海、交通运输用海、物流仓储用海、旅游娱乐用海、电缆管道用海、排污倾倒用海、特殊用海和其他海域海岛。

用海分类采用英文字母与阿拉伯数字组合的编码模式，一级类以英文字母表示，二级、三级类以数字表示。考虑到用海分类与用地分类部分一级类有很好的对应关系，统一采用下标M作为用海分类的标志，如物流仓储用地代码为W，物流仓储用海代码为WM。对于混合用海，可以用“ ”或“/”连接相关的用海代码。

5 结论与讨论

我国用海分类体系研究历史不长、与用地分类相比版本较少，主要分为海域使用权管理和海域使用金征收分类体系两大类。用海分类体系相对稳定，为数不多的几次修改均以继承为主，做适当调整与细化，分类类型逐步详细具体，对社会经济和产业发展的适应性逐步增强。其中，《海域分类》是目前全国海域管理采用的主要分类体系，其海域使用类型分类以海域用途为主要依据，与现行用地分类体系的分类依据一致、适用范围大致相当，部分一级类有很好的对应关系，可作为国土空间规划用海分类的基础。但还存在分类依据待明确、分类标准不统一、分类弹性不足、未覆盖全域、混合用海与立体用海考虑不足等问题。

国土空间规划中的海域分类体系以《海域分类》中的海域用途为分类框架，采用半开放式三级分类体系，统一分类标准，增加非排他性用海和未利用海域的用海分类，可分为9个一级类、31个二级类和19个三级类，并在此基础上可设置常用海域用途混合使用指引。修改完善后的用海分类体系既继承了现有的海域分类体系框架，又根据今后海洋保护与利用的发展趋势进行了调整，同时可与用地分类体系良好衔接，便于今后海洋空间规划的编制和海域管理工作的开展。

考虑到目前海洋资源环境基础数据不全，技术手段及配套制度不足，全面开展规划用海分类还存在很大的难度。同时考虑到海洋整体开发程度低并集中在近岸海域，因此，建议本轮国土空间规划对海域整体实行“约束指标 分区准入”的管制方式，在重点海域、海岸带地区可进一步探索“详细规划 规划许可”的管制方式。现阶段用海分类可用于现状评估和统计分析等，待海洋使用现状调查制度建立与施行、海洋资源环境基础数据完善、用海分类规划技术成熟后，可进一步推进用海分类在国土空间总体规划、详细规划和专项规划编制与实施管理中的运用。

致谢：论文写作中与浙江省城乡规划设计研究院有限公司周俊、买静进行了有益讨论，谨致谢忱。

作者信息

周鑫（1988—），女，江苏省溧阳市人，自然资源部第二海洋研究所工程师，理学硕士，主要从事海洋规划及海域综合管理研究。