欧盟推进数字经济立法引关注
随着数字服务格局的快速发展和演进，数字市场规则制定权和话语权的竞争日趋加剧，全球各国日益关注数字经济的立法工作，在抢占标准化“制高点”的同时，积极提升数字经济国际话语权。环顾全球，其中最值得关注的是，以欧盟为代表的数字市场法等一系列立法成果。事实上，欧盟长期以来一直是全球数字经济立法领域及其竞争规制的积极参与者。回望2020年，在“战略自主”框架下，欧洲数字主权建设全面提速。
一场“单一的数字市场运动”
早在2000年，欧盟就针对线上服务制定了《电子商务指引》（E-Commerce Directive），以帮助欧盟境内市场中的跨境电商服务消除法律障碍。
为了抓住数字革命带来的数字机遇，建设更加统一的内部市场，2015年5月6日，欧盟委员会启动单一数字市场战略（Digital Single Market Strategy），旨在通过一系列举措革除法律和监管障碍，将28个成员国市场打造成为一个统一的数字市场，以繁荣欧盟数字经济。“单一数字市场概念的提出基于大型科技企业具有跨国性质、数据具有跨境流通性，致力于打破成员国之间的市场和法律壁垒。”慕尼黑大学法学院肖昱堃博士在接受媒体采访时表示，“如果没有统一的数字立法，那么欧盟每个成员国的立法和监管程度都不一样，这会造成中小企业的合规成本非常高。”
据了解，单一数字市场战略以三大支柱、十六项关键计划为核心：第一大支柱，旨在便利消费者和企业跨欧盟获取数字产品和服务，涵盖跨境电商、消费者保护、物流等领域；第二大支柱，旨在为数字网络和创新性服务繁荣发展创造适宜的条件和公平竞争的环境，涵盖电信规则改革、在线平台规则、个人数据保护、网络安全等事项；第三大支柱，旨在最大化数字经济的增长潜力，涵盖数据自由流动、标准和互操作性、数字技能等事项。2017年1月10日，欧盟委员会发布政策文件《打造欧盟数据经济》（Building a European data economy），正式启动“打造欧盟数据经济”计划，并为此提出政策和法律解决方案。
在欧盟立法者看来，欧盟内部统一的数字市场，需要以统一的数字立法为保障。2017年5月10日，欧盟委员会发布单一数字市场中期评估报告，显示其已经提出了35项提案，还将针对数据经济、网络安全、在线平台等采取进一步行动。近年来，欧盟在人工智能、大数据、软件领域的初创公司频频被美国兼并、收购，最著名一例便是英伟达收购ARM公司，这在欧洲当时掀起轩然大波。鉴于上述问题，欧盟多次强调“经济主权”和“数字主权”概念，政策制定者意识到数据同样是一项生产力要素。为了保护数据不被其他国家所用，欧盟采取立法的方式加以规范。
2018年4月25日，欧盟委员会发布政策文件《建立一个共同的欧盟数据空间》（Towards a common European data Space），聚焦公共部门数据开放共享、科研数据保存和获取、私营部门数据分享等事项。在这场已经进行了多年的单一数字市场运动中，为数据经济和数字经济发展制定适宜的数据法律规则，被认为是繁荣单一数字市场并增强国际竞争力的关键。
2020年2月19日，欧盟发布《塑造欧洲数字未来》计划，该计划显示，在接下来的5年中，为了帮助欧洲进行数字化转型，在全球处于引领地位，“欧盟委员会有三个工作重点，包括开发部署服务于人的技术、维护公平竞争的单一数字市场、建设开放、民主和可持续的社会”，以保证公民对数据的权利。
数字经济领域首次重大立法
欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）曾经指出，欧盟需要有新的《数字市场法》以“提升数字平台、服务和产品的责任和安全规则，完善数字单一市场”。她当选主席至今，欧盟委员会已公布多项数字市场方面的计划、战略和法规。
2020年12月15日，欧盟委员会发布《数字市场法》（DMA）的公共草案，该草案与《数字服务法》（DSA）一起成为欧盟在数字领域20多年来的首次重大立法。《数字服务法》和《数字市场法》这两部针对数字平台和大型科技企业的法律草案部，其内容涉及反垄断、消费者隐私、税收等领域，意在打破互联网企业垄断，推动欧洲数字经济健康可持续发展，在明确数字服务提供者的责任的同时，加强对社交媒体、电商平台和其他在线平台的监管。法案正式通过后，将直接适用于在欧盟提供服务的在线中介服务提供者。
《数字服务法》主要涉及4类网络服务。一是提供网络基础结构的中介服务，即互联网访问提供商和域名注册商提供的服务；二是托管服务，包括云服务和网络托管服务；三是网上交易平台，包括在线市场、应用商店、协作经济平台和社交媒体平台等；四是传播非法内容和产生社会危害方面带来风险的大型线上平台，要求其用户数达到欧盟4.5亿消费者的10%。具体来看，《数字服务法》将界定数字服务的范畴，从内容、商品和服务等维度明确在线平台的责任和义务，构建用户基本权利的保护机制。《数字服务法》将关注各大小规模的在线平台，打击非法内容、保护用户隐私安全、规范在线广告，意在平等保护欧盟所有用户，使用户免受非法商品、内容或服务侵害。
《数字市场法》的适用对象则聚焦大型平台，目标是解决数字市场不公正商业行为，促进数字市场尤其平台环境的有效竞争，以维护欧盟单一数字市场。分析人士指出，“如果科技巨头在互联网领域违反相关规定，有可能面对分拆或出售部分欧洲业务的局面。在极端条件下，不排除将科技公司完全排除在单一市场之外。”具体而言，在反垄断领域，如果一家科技公司的市场主导地位被认为威胁到较小竞争对手和客户的利益，就需要分拆或出售部分欧洲业务；在消费者隐私和税收领域，欧盟将建立一个评级系统。
此外，欧盟监管机构还将起草一项禁止科技公司行为的名单，其禁止的行为包括：强迫用户使用某项特定服务、禁止用户切换平台等。如果科技公司有上述行为，将面临更为严厉的制裁。
引入“守门人”概念
《数字市场法》被认为是针对大型互联网平台的新反垄断法，其中引入了“守门人”概念。对于“守门人”，《数字市场法》规定委员会需要定期，至少每两年审查守门人的状态，审查特定的守门人是否继续依法满足要求。
评判“守门人”的一系列条件包括：企业对欧盟内部市场有重大影响；企业运营核心平台服务，是商家接触终端用户的重要门户；企业在其业务中享有牢固和持久的地位，或可以预见它将在不久的将来享有这种地位。尽管草案没有明确指出哪些企业属于“守门人”范畴，但美国科技巨头谷歌、苹果、亚马逊、脸书已经在欧盟和一些成员国内遭到多次反垄断调查和罚款。因此，新制定的《数字市场法》将直接威胁苹果、谷歌、亚马逊、脸书在内的美国互联网巨头。
根据目前草案定义，“守门人”是指符合一系列条件的核心平台服务提供商，包括在线中介服务、搜索引擎、社交网络服务、视频共享平台服务等。基于业务规模（营收或市值）、用户数量、预期地位三大标准，该法案判断大型在线平台企业是否是“守门人”基于三个判断：一是企业过去三个财政年度在欧洲经济区（EEA）实现的年营业额等于或超过65亿欧元，或在上一财政年度其平均市值或等值公平市价至少达650亿欧元，并在至少三个成员国提供核心平台服务；二是在上一财政年度，企业核心服务平台在欧盟建立或位于欧盟的月活跃终端用户超4500万，并在欧盟建立的年活跃商业用户超1万；三是享有或预期享有稳固而持久地位，在过去3个财政年度中，企业每个年度都符合其他两个标准。
冯德莱恩表示，《数字服务法》是一份适用于欧盟统一市场的法案，主要为了维护数字经济的安全性和透明度，而《数字市场法》则针对被称为“守门人公司”（gatekeepers）的网络巨头，以维护市场的公平与开放。在监管方面，《数字市场法》规定了守门人企业需要执行的“事前义务”，即监管者发现守门人有违规行为之前，就有权力禁止或要求某些行为。比如不能在自己的平台上对自己的服务给予优先展示、超前排名的特别优待，对使用平台的其他小商家施加不公平待遇。
《数字市场法》建议对不守法的“守门人公司”进行经济制裁，该法依次提出三重惩罚：第一重是罚款，最高占全球年营业额的10%；第二重是惩罚性缴费，最高占日均营业额的5%；第三重是额外措施，其中更是包括剥离业务这样的严厉手段。委员会表示，“解决守门人的不正当商业行为将对在线平台经济产生积极影响，因为如果守门人必须遵守明确的公平规则，那么中小型企业将更有信心与守门人企业合作。”
德国曼海姆大学法学院教授、竞争法中心主任Thomas Fetzer称，“《数字市场法》的一个重要支柱是数字市场守门人的新义务，例如对自我引用和数据共享的限制。第二个重要支柱是所谓的'市场调查’，这是仿照英国竞争法中的相关工具，从理论上讲，这样的调查最终将实施影响深远的补救措施，不一定需要依赖市场力量来保持市场开放，这可能是竞争法的一个重大转变。”
如果《数字服务法》和《数字市场法》两部法案生效，有助于降低分散执法的合规成本，提高欧盟数字服务市场的公平开放水平。与此同时，它的实行将自然不利于亚马逊、苹果、谷歌、脸书等科技巨头和潜在大型互联网企业在欧盟拓展市场。根据《数字服务法》和《数字市场法》两部法案的提议规则，谷歌、脸书、亚马逊和苹果等大型互联网平台需共享数据，并禁止在平台上偏向自主服务。对于数字经济新规对行业的影响，《数字市场法》草案表示，建立单一数字市场将使效率提升，预计促使欧盟GDP至2030年年均增长1.5%，并创造100万到140万个就业机会。