新《行政处罚法》之39：行政处罚的监督制度
一、行政处罚监督制度的内涵与外延
根据我国现行法律，对行政处罚的监督包括权力机关监督、监察机关监督、政府监督、司法监督以及社会监督等。它是一个多主体、多层次、多渠道、多方式的系统工程，囊括内部监督、外部监督等若干方面。建立完善的监督制约机制，是保证执法人员依法行使行政处罚权的有效途径之一。
二、《行政处罚法》（2021年修订）有关行政处罚监督的规定
我国行政处罚法未设“监督检查”专章，有关行政处罚的监督仅有一个条文，且置于“第六章 行政处罚的执行”中，其用意不得而知。无论如何，“监督”不只作用于行政处罚的执行，而应贯穿于行政处罚活动的全过程。
（一）法条对比
●原《行政处罚法》
第五十四条 行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。
●《行政处罚法》（2021年修订）
第七十五条 行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。
行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。
（二）修改背景
2020年6月28日，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》指出：“……（七）关于执法监督为贯彻落实行政执法责任制和责任追究制度，强化对行政处罚行为的监督，作以下修改：……二是增加规定县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。”
2021年1月20日，全国人民代表大会宪法和法律委员会《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉审议结果的报告》指出：“……三是明确行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。”
（三）内容解析
《行政处罚法》（2021年修订）第七十五条构建了行政处罚监督制度的主要内容，包括：
1.行政机关自我监督
该条第一款规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。”
根据中国人大网“法律释义与问答”解释，行政处罚监督检查的范围比较宽，但应当主要围绕行政处罚实施中的问题进行监督，大体有以下几个方面：
（1）监督检查行政执法机关和行政执法人员学习、掌握由本部门实施的法律、法规和规章的情况。
（2）监督检查行政执法机关是否为有效地实施法律、法规和规章而制定了工作计划、方案及内部工作程序。
（3）监督检查行政执法机关的队伍建设、执法人员的素质情况，以及执法手段是否运用得当和执法设施是否完备。行政处罚是一项综合性很强的工作，要处理好违法案件，不但要求行政执法人员要有较高的法律知识方面的素养，而且还要求行政执法人员要有其他有关专业方面的知识，以及较高的政治素质。所以对行政执法机关的队伍建设和执法人员的素质进行监督检查，是做好行政处罚工作非常重要的一方面。
（4）监督检查行政执法机关实施的法律、法规和规章是否真正得到了全面的落实。
（5）监督检查行政执法机关及其工作人员处理违法案件，进行行政处罚是否合法、合理、公正，是否及时。
（6）检查了解行政执法机关在执法过程中遇到的问题。如法律、法规和规章在运用中是否协调，与其他部门在管理上的关系是否协调等等。
2.政府监督
该条第一款规定：“县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。”
根据中国人大网“法律释义与问答”解释，在我国，各级国家行政机关及其工作人员在日常工作中是否坚持依法办事和廉洁奉公，都应当接受来自上级行政机关及其工作人员的监督，或根据民主集中制的原则，依法接受来自下级行政机关及其工作人员的监督。这种由国家行政机关内部的上级或下级机关所实施的行政法制监督，称作行政机关内部的监督。行政处罚法规定的就属于这类的监督，它是指在行政机关系统内，上级人民政府对下级人民政府，上级政府部门对下级政府部门，以及各级人民政府对所属的行政执法部门的行政处罚情况进行的监督，这是对行政处罚活动进行监督的重要方式。
县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查，监督检查的对象是各级行政机关和行政执法人员。监督检查主要是为了解决一定时期内行政处罚的薄弱环节或行政处罚中问题较多的方面，通过对行政执法机关及其工作人员的行政处罚行为是否合法进行检查、督促及纠正，以促进行政执法机关依法行政，更好地保护公民、法人或其他组织的合法权益。
本次修订，增加了“定期组织开展行政执法评议、考核”，这是对一段时间以来在行政执法领域施行的行政执法评议、考核制度的肯定，进而将其上升为法律制度；增加了“规范和保障行政处罚的实施”，阐明了政府监督检查的目的。
3.社会监督
该条第二款规定：“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。”
根据中国人大网“法律释义与问答”解释，公民、法人和其他组织是行政处罚的对象，行政处罚是否依法实施，直接影响到公民、法人和其他组织自身的权利。因此，正确分析来自于他们的反映。可以看出行政机关实施行政处罚存在的问题，因此，群众监督也是行政处罚监督的一种形式。群众监督是我国广大劳动人民直接参加国家管理，行使当家作主权利，实现社会主义民主的具体体现。行政机关应当认真对待群众的监督，在接到申诉、控告或者检举后，应当认真进行审查，如发现行政处罚有错误的，应当主动改正，以维护当事人的合法权益。
本次修订，增加了“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督”，明确了社会监督的地位及对行政机关的要求；将“对行政机关作出的行政处罚”修改为“对行政机关实施行政处罚的行为”，目的是将公民、法人或者其他组织有权申诉或者检举的内容扩大至行政处罚全过程的所有活动，不再拘泥于“作出的行政处罚”。
三、司法实践中的问题
司法实践中有关行政处罚监督焦点在于《行政处罚法》（2021年修订）第七十五条第二款的理解与适用，主要涉及补正行为与纠错行为的关系，纠错后重新作出处罚是否违反一事不再罚原则，是否属于因陈述、申辩而加重处罚，是否需要听取当事人的意见等。结合相关判例，归纳如下：
（一）区分“补正”与“纠错”
“补正”适用于对包括判决书在内的各类法律文书笔误等瑕疵的弥补，司法实践对此持支持态度，对于行政处罚决定书亦如此。如南京天地物业管理有限公司与连云港市海州区住房和城乡建设局再审案，江苏省高级人民法院（2019）苏行申1227号《行政裁定书》认为：《行政处罚法》第五十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。该法律条文规定的是公民、法人或者其他组织对已作出的行政处罚的申诉权、检举权，以及行政机关对已经作出的确有错误的行政处罚的主动改正义务。海州住建局对于处罚决定书中存在的笔误在一审诉讼过程中予以补正，并不违反上述规定。
“纠错”适用于对包括判决书在内的各类法律文书存在的不可逆转的错误的纠正，一般以撤销的方式进行，对于行政处罚决定书亦如此。如甘同英等诉枣庄市国土资源局履行法定职责案，山东省高级人民法院（2017）鲁行申237号《行政裁定书》认为：《行政处罚法》第五十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”枣庄国土局针对甘同英的举报，对其邻居“孟杰”非法占用土地修建房屋作出处罚决定，但因处罚对象及违法占用面积均有错误，而自行撤销处罚决定。后经过重新调查、勘验，重新作出了对原审第三人孟宪新之妻田始梅“退还非法占用土地，自行拆除房屋”的处罚决定。其行为属于上述条款规定的“发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的纠错行为。
（二）纠错后重新处罚，不违反一事不再罚以及不得因陈述、申辩而加重处罚原则
实践中，当事人往往以“纠错后重新处罚违反一事不再罚原则”对抗行政机关的纠错行为，对此，司法实践一般不予支持。如冉彪与黔东南州公安局交通警察支队道路处罚纠纷再审案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2020）黔26行终40号《行政判决书》认为：《行政处罚法》第五十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。可见，行政机关应当认真审查行政处罚事项，发现有错误的，应当主动改正。从查明事实可知，案涉行政处罚行为系黔东南州公安局交通警察支队对自身行政处罚行为的纠正，属于履行自身法定职责，并未违反一事不再罚原则。
又如樊益宣与建始县公安局公安行政管理案，湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2016）鄂28行终121号《行政判决书》认为：《行政处罚法》第五十四条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第十三条规定，“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主要领导批准后直接作出纠正的决定。”本案被上诉人撤销原处罚决定后，重新作出处罚决定，并非对同一行为重复处罚，且对被上诉人的拘留实际只执行了一次，故不属于一事再罚。
亦有当事人认为，纠错行为属于“因陈述、申辩而加重处罚”，对此，司法实践亦未予支持。姜灿与南京市公安局交通管理局、南京市公安局交通管理局六大队行政处罚行政判决书案，江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行终323号《行政判决书》认为：姜灿主张，执勤民警系因其陈述、申辩而加重对其处罚。本院经审查认为，执勤民警开具3201071312167161号处罚决定书后，发现该处罚决定书中记载的违法行为与事实不符，故当场收回该处罚决定书，并重新开具处罚决定书。3201071312167161号处罚决定并未执行。《行政处罚法》第五十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”交警六大队的执勤民警发现原处罚决定书有错误并重新作出《处罚决定》的行为符合行政处罚法的上述规定。姜灿主张该行为系因其陈述、申辩而加重处罚，缺乏依据，本院不予采纳。
（三）纠错决定对当事人的权利义务不产生实际影响
有的当事人对纠错决定不服，通过行政复议、诉讼予以救济。司法实践认为，纠错行为并未对当事人创设权利、义务，不产生实际影响。如潘瑞煌等诉南安市国土资源局处罚案，福建省泉州市中级人民法院（2018）闽05行终84号《行政裁定书》认为：被上诉人南安市国土资源局作出南国土资撤罚字[2016]1号《行政处罚撤销决定书》，根据《行政处罚法》第五十四条第二款规定，决定撤销2011年4月20日南安市国土资源局作出的南国土资[2011]行处第50号《南安市国土资源局国土资源行政处罚决定书》并依法对上诉人及相关人员所涉违法行为重新立案处理。该决定是行政机关对其作出的错误的行政处罚依法进行主动纠正的行政行为，并未对上诉人创设任何权利、义务。上诉人是否存在违法行为、存在何种违法行为，需要被上诉人在重新立案调查过程中根据相关证据予以认定，即使被上诉人在本案的《行政处罚撤销决定书》认定上诉人存在违法行为，在其对上诉人重新作出处理决定之前，也不能作为上诉人行为违法的依据。因此，本案《行政处罚撤销决定书》对上诉人潘瑞煌的权利义务不产生实际影响。
但是，如果纠错后对于违法行为在法定或者合理的期限内未重新作出行政处罚，符合条件的第三人可以寻求救济。
（四）行政机关对纠错申请所作回复，属于驳回申诉的重复处理行为
如梁学仁、福建省公安厅交警总队福州高速公路支队不履行法定职责案，福建省福州市中级人民法院（2020）闽01行终297号《行政裁定书》认为：《行政处罚法》第五十四条规定:“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”本案中，被上诉人作出的《公安交通管理行政处罚决定》已经生效，上诉人对被上诉人作出的上述处罚决定不服，要求被上诉人对上述处罚决定主动履行纠错的职责，根据上述规定，上诉人该行为属于信访申诉行为。被上诉人对上诉人申诉的内容进行了审查并作出被诉回复，认为《公安交通管理行政处罚决定》“事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，应当予以维持”，该回复实质上是驳回上诉人对行政行为提起申诉的重复处理行为，并未改变《公安交通管理行政处罚决定》内容或为上诉人增设新的权利义务，因此对上诉人合法权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
（五）撤销行政处罚决定后重新作出处罚的程序
关于撤销行政处罚决定后行政机关再重新作出处罚的程序尚无明确法律规定。如北京海欧纳科技有限公司不服北京市通州区市场监督管理局工商行政处罚案，北京市通州区人民法院（2019）京0112行初289号《行政判决书》认为：关于撤销行政处罚决定后行政机关再重新作出处罚的程序尚无明确法律规定，但是考虑到被撤销的处罚决定已对被处罚人的违法行为予以全面调查，事实清楚、证据充分，只因装订问题与处罚幅度问题而被撤销，新作出的处罚决定与被撤销的处罚决定依据事实与适用法律均一致，仅是对处罚幅度作出调整，若再重新立案作出处罚将会浪费行政执法资源、降低行政执法效率，故此种情况下直接作出新处罚决定并不违反行政处罚法的基本程序要求。
笔者认为，立案是行政处罚普通程序启动标志，《行政处罚法》（2021年修订）已经将其规定为普通程序的法定环节。而且，从行政执法实践看，立案环节并无很大工作量。以“重新立案作出处罚将会浪费行政执法资源、降低行政执法效率”为由牺牲行政执法的完整程序，实无必要；缺失立案环节的重新处罚，在履职期限计算等方面均无处开展。因此，无论是从法理上还是从实践中看，都不应得出“直接作出新处罚决定并不违反行政处罚法的基本程序要求”之结论。
（六）应当遵循正当程序原则，听取当事人的意见
如刘大建、高选均资源行政管理案，湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行终204号《行政判决书》认为：关于焦点三，根据《行政处罚法》第五十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”本案中，桃源县自然资源局虽然撤销已经作出的行政处罚决定本质上属于自我纠错，但无论是作出处罚决定还是撤销处罚决定，都应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》中关于程序的有关规定，且随着依法治国的全面推进，对正当程序的遵循已经成为行政执法的常态，也是行政审判实践中应当遵守的基本原则，撤销行政处罚决定作为行政机关依法行使职权的行为，亦必须遵循正当程序原则，即对涉及当事人利益的事项作出处理前，要听取当事人的意见，给予其陈述、申辩权利。刘大建作为案涉处罚决定的行政相对人，高选均作为案涉处罚决定的利害关系人，桃源县自然资源局在作出撤销处罚决定之前，应当将撤销的事实和理由告知刘大建、高选均，并听取二者的意见，高选均对撤销的事实和理由享有申辩权。但桃源县自然资源局作出《撤销决定》并未履行上述程序，其程序严重违法。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条的内容可知，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。但桃源县自然资源局撤销案涉行政处罚决定并非以程序违法为由，故其适用该条作出《撤销决定》，适用法律错误。因此，《撤销决定》程序严重违法、适用法律错误，依法予以撤销。判决撤销桃源县自然资源局于2019年10月26日对刘大建作出的《撤销决定》。
（七）处理期限应从其主动纠错后重新开始起算
如孙六焕与北京市昌平区安全生产监督管理局政处罚决定纠纷再审案，北京市高级人民法院（2019）京行申430号《行政裁定书》认为：《行政处罚法》第五十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。根据该条规定，行政机关有对行政处罚决定自行纠错的职责。而关于行政机关自行纠错后重新进行调查并作出处罚决定的期限，从督促行政机关自行纠错、主动化解争议的角度，处理期限应从其主动纠错后重新开始起算。本案中，昌平安监局于2015年12月6日立案，2016年10月13日作出011-3号处罚决定，2017年8月11日作出1号撤销决定，因011-3号处罚决定有误，撤销该处罚决定，自此处罚程序期限应重新计算。