行政事业单位预算绩效目标管理问题及对策研究
一、行政事业单位预算绩效目标管理概述
1.行政事业单位预算绩效目标管理的内容
行政事业单位预算绩效目标管理是各级行政事业单位围绕单位职责及行业发展规划，根据同级政府预算编制总要求和财政部门具体部署，统筹考虑单位资产和业务活动，科学、合理设置其计划在一定期限内可达到的、与资金预算相匹配的履职或发展目标，并以绩效目标设定、评审、调整和反馈为内容的管理活动。
2.预算绩效目标管理与预算绩效管理的关系
预算绩效管理是以结果为目标导向，它的本质仍是预算管理，即在预算编制、执行、监督等过程中始终围绕绩效目标实现来开展工作。行政事业单位实施预算绩效管理，构建本单位预算绩效管理体系，必须以预算绩效目标为前提和基础。因此，预算绩效目标管理既是整个预算绩效管理闭环系统中的基础环节，也是关键环节。
3.行政事业单位实施预算绩效目标管理的意义
行政事业单位实施预算绩效目标管理的现实意义在于将绩效意识融入部门单位实际工作，用绩效管理理念、方法等指导单位预算管理改革实践，提高单位预算管理水平和资金使用效益，从而提高单位的公共服务质量。
（ 1 ）实施预算绩效目标管理是全面预算绩效管理的基本要求。2018 年 9 月印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，要将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，提高部门和单位整体绩效水平。由此可见，行政事业单位实施预算绩效目标管理是实现全面预算绩效管理的大势所趋、顺势而为。
（ 2 ）实施预算绩效目标管理是贯彻落实《预算法》的必要实践。《预算法》第三十二条明确规定， “各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”。同时，“讲求绩效”是被《预算法》明确为各级预算应当遵循的原则之一。这无疑是行政事业单位实施预算绩效目标管理的法律依据。
（ 3 ）实施预算绩效目标管理是缓解地方财政支出压力的有效途径。近两年国家实行减税降费政策，有效减轻了各行业的负担，但该政策给各级财政收支平衡带来的压力也是客观存在的。改变财政资金分配的固有格局，提高财政资源配置效率和使用效益，向“管理”要“效益”，成为缓解财政压力的途径。行政事业单位实施绩效目标管理，以目标结果为导向，测算单位履职或发展绩效目标实现必需的资金需求，编制预算绩效目标报送同级财政部门。
（ 4 ）实施预算绩效目标管理是行政事业单位高效履职的有力举措。实施预算绩效目标管理，必然要求部门单位将业务工作任务目标与可供资金预算紧密地结合起来，形成具体、可衡量、限期可实现的绩效目标。
这就打破了以往单位业务处（科）室仅仅关注宏观业务目标达成，不考虑绩效产出和绩效成本的“窠臼”，促使单位人员逐渐树立起绩效意识，形成行政事业单位高效履职的良好氛围。
二、行政事业单位预算绩效目标管理存在的问题
1.目标管理的职责范围不清
行政事业单位预算绩效目标管理主要是指以预算单位为管理主体实施的预算绩效目标管理。然而，我国实施预算绩效管理改革是自上而下推行的，以往较长一段时间里各级财政部门是推进该项改革的主力，多数行政事业单位对预算绩效管理工作的认识停留在表面。尽管各地财政部门出台的预算绩效目标管理办法等反复强调“谁使用资金、谁申报目标”，但大多数行政事业单位的绩效目标申报等工作大多由单位财务部门或财务人员负责完成。
2.支出目标的绩效责任不明
行政事业单位执行部门预算时，往往关注的是年度工作事项或宏观目标任务能否完成，支出方向有无依据、投入方式是否合适等。对预算执行过程要完成什么具体工作、达到什么明确效果等，关注较少。至于对单位可能存在的低绩效或无绩效业务活动进行绩效追责更无从谈起。因此，明确部门领导、业务负责人或项目责任人等岗位人员的绩效责任，是行政事业单位实施绩效目标管理亟待解决的问题之一。
3.单位人员的绩效意识不足
财政拨款是行政事业单位的主要收入来源。近年来，尽管各级财政部门都面临不小的财政支出压力，但“保工资、保运转、保民生”支出是各级财政部门保障的底线，不少行政事业单位人员对财政支出压力不太敏感。加之有的单位人员对预算绩效管理不够重视，认为财政资金只要花在工作上，没有违规浪费，保证资金安全就足够了。单位人员绩效意识淡薄，单位的绩效目标就很难得到有效分解与控制，行政事业单位的预算绩效目标管理自然缺乏成效。
4.部门行业的绩效标准缺乏
不同行政事业单位、不同地区同类行政事业单位的预算绩效目标存在复杂多样、动态变化等特点，合理设置可衡量绩效目标的绩效指标及绩效指标标准十分重要。合理的绩效标准是一种合适的尺度，但绩效标准却较难把握，以致绩效目标实现程度难以反映出单位目标管理的真实水平。
三、行政事业单位加强预算绩效目标管理的对策
1.明晰单位履职范围，匹配财政事权
行政事业单位作为政府财政事权的具体“执行者”，弄清本单位应承担的财政事权，有利于厘清单位履职范围。一方面，行政事业单位只有将其履职内容与分担的财政事权匹配，才能结合本地区、本单位的实际情况，全面设置单位的整体绩效目标，包括与单位相关的政策和项目绩效目标。另一方面，行政事业单位预算绩效目标以单位应承担的财政事权为根本依据，同级政府及财政部门则能够根据支出责任，为单位提供相对充足的财政资金。而行政事业单位实施预算绩效目标管理，建立指标库、构建绩效标准、审核批复目标等也必须要有财政资金保障作支撑。
2.完善内部控制制度，明确绩效责任
行政事业单位实施预算绩效目标管理的最终目标是提高公共服务的效率和效果，这与单位建立内部控制制度的最终目标是一致的。行政事业单位实施预算绩效目标管理，必然要面对绩效目标无法实现等各种不确定性，明确人员岗位绩效责任是降低或规避预算绩效目标实现风险的有效方法。
3.增强目标管理意识，融入日常工作
行政事业单位实施绩效目标管理，要着力提升全单位绩效目标管理意识。首先，要根据单位职能，细化一定时期内单位内部各处（科、股）室或部门有效履职的努力方向。其次，要将单位年度预算绩效目标设定、执行和完成情况作为单位年度工作管理的必要内容，体现到年初工作计划、阶段工作小结和年终工作总结之中。再次，对单位资金支出超过设定限额的事项，可规定由项目负责人定期对项目绩效目标管理情况进行说明。最后，单位业务部门资金支出绩效也可考虑作为其年度评优评先的依据。
4.构建绩效指标体系，把握绩效标准
一是预算绩效指标体系要围绕单位整体绩效目标构建，主要关注单位履职和事业发展相关工作活动的直接产出和实际成效。反映工作活动直接产出的指标宜“全”不宜“多”，既要涵盖单位全部工作事项类别，又要突出预算资金保障重点；反映工作活动实际成效的指标宜“准”不宜“广”，要选择由单位相关工作活动直接造成效果或影响的指标，规避与单位工作相关度小且资金投入少的效益指标。尤其注意，与预算资金供给量大小无关的产出指标，与工作内容无相关度或相关度小的效果指标都不要纳入指标体系。二是选择绩效标准要结合工作实际，要严格遵循财政部门资金支出标准，以完成目标任务为主的计划标准为主，辅以符合实际行业标准。
四、结语
实施预算绩效目标管理是行政事业单位全面实施预算绩效管理的前提和基础，必须要管理者重视，全员参与，将预算绩效和目标管理理念融入单位履职和事业发展各项工作。行政事业单位只有加强预算绩效目标管理，逐步建立“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理机制，才能提高行政事业单位管理水平，提升公共服务供给质量，推动政府公信力和执行力不断增强。