特别推荐 | 贾康：如何接近一个理想境界（谈“事权与支出责任划分改革”）

以立法对接“事权与支出责任”，必须破除方方面面的既得利益，寻求对于社会公共利益最大化最有利的改革方案。

今年的预算报告专门提到了中央与地方事权和支出责任划分改革。该报告指出，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。选取部分领域率先启动事权和支出责任划分改革。完善并择机出台中央和地方增值税收入划分过渡方案，调动中央和地方两个积极性。

财政作为一个以政控财、以财行政的分配体系，它配置公共资源，当然会拉动和影响整个资源配置全景。这个资源配置机制如何按照现代国家治理的轨道运行？实际上就是要解决理论上所探讨的政府财政分配体系怎么样得到授权，确立合法性问题。

完善立法、给予授权之后跟着的非常重要的逻辑环节，是明确事权。在得到立法授权之后，这个分配体系“做什么、不做什么”，说了多年的政府既不越位又不缺位，使政府更好发挥作用，要使事权和支出责任相适应。就是要使讨论多年的“政府做自己应该做的事情”这一命题，落实到可操作的形态上。

事权，换句话说就是职能作用的范围、重点和边界。如果能有一套合理清晰的界定，在操作上，应该把事权明细单在中央、省和市县这样的三级框架之下非常明确地列出来之后，对应到财政运行管理环节上的预算支出科目。这些支出科目都是实打实代表着支出责任，应该把它们打通，形成整个政府分配运行体系支出责任的一览表、分工图。这是我们推进全面改革必须要做的事情。在事权概念之下，中央和地方之间怎么样合理地分工？过去已有多年的讨论，关于中央政府应该承担什么样的职责，原理上说比较清晰，比如关联国家主权和统一市场运行的事务应是中央的事权，那么外交、国防，生产要素无壁垒流动这样的相关制度安排，应该在中央政府事权里面。但有些事情说了多年，实际上中央和地方之间还存在着种种重叠和模糊地带。比如过去多年间在国防概念之下，有军民联防、军民共建、双拥模范城等等这些概念。在边境地区如何形成中央事权下的国防全覆盖？有些地方的特殊安排实际上是与国防密不可分的，比如新疆既有自治区人民政府体系，还有兵团体系。这些具体的事情，在原则上必须由中央承担国防、外交事务的同时，也必须和地方形成配合关系，说清经费来源，尽量减少摩擦和纠纷，让不同层级的政府各司其职和有效合作。

有些事情可能更复杂，比如使生产要素能够无壁垒地流动。按道理来说，中央政府宏观调控要使整个统一市场尽可能符合现代市场体系的要求，从这个角度来说，原来75%份额归中央的增值税是出于可以最大限度减少地方保护之考虑。但实际生活中是否可以做到？建立地方税体系是个慢变量，营改增很快全面到位之后在地方税体系还未成型的情况下，能否把增值税统统归中央？现在看不到可行的办法。这就是中国现实中的复杂性。怎样从现实约束出发，去接近一个理想境界，这就需要复杂的系统工程设计。

再举一个例子，对于经济案件，最合理的司法管辖权应该设计为垂直系统，脱开地区色彩，最后走到和地区无关的状态。从逻辑上讲解决的是经费管理与行政区划适当分离问题。利益关系往往是跨地区的，不论你放在哪个地方政府辖区之内，由当地做司法审理，都很难摆脱地方保护主义方面的利益联结，公正性无法确定。若干年前我国缉私队伍建设一开始按照各个地区组建，各有自己的一套经费、设备配置，但是后来发现海上缉私涉及不同地方，追赶走私的船正开足马力，跑到省界进行交接怎么来得及？更不要说可能发生的扯皮。技术原因使得缉私系统变为垂直系统，中央来管，这才解决了问题。其实在逻辑上有同样的道理：一个经济案件如放在某地判决，但其中的利益牵涉到其他地方甚至牵扯到国外，为了最大限度地减少扭曲动机，减少地方层面必然牵涉进来的各种利益纠葛，从原理上讲，最好的管辖权设计是以垂直系统来做。那地方的公检法还做什么？其实地方司法人员还是做这些事情，只不过管理中的利益联结得到了优化改造，最大限度地减少了地方事权中原来所覆盖经济案件司法审判权对于公平正义扭曲的可能性。这就是我们应该追求的法治化和公平正义追求下事权与支出责任合理化的一个具体例子。

总之，以立法对接“事权与支出责任”，必须破除方方面面的既得利益，寻求对于社会公共利益最大化最有利的改革方案。

（原文刊载于《中国财经报》2016年3月9日第006版）

贾 康 介 绍