从执法实践谈对《行政处罚法》第29条“同一行为”“罚款就高”的理解​

作者：上海市崇明区市场监督管理局政策法规科 沈慧

第二十九条 【同一行为不得重复罚款】

修改前	修改后
第二十四条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。	第二十九条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

★解读：

这一条的理解比较难，在理论上有不同的看法，在实践中也有不同的做法。在我们的办案实践中，常常会碰到这样的问题。

1、对“同一个违法行为”的理解。

这一条的法律精神来源于刑法理论，刑法中将“一罪”分为实质的一罪、法定的一罪、处断的一罪。行政违法行为同理。

案例一，当事人在今年1月份卖了一批假冒的耐克鞋，3月份又进了同样的鞋卖掉了，6月份又进了一批卖掉了，7月份被查处，是认定他三个违法行为，还是一个违法行为？应该是属于连续性行为，是法律意义上的一个违法行为。

案例二，当事人在自己公司网站上对商品作虚假宣传。他实施了一个事实上的行为，但是构成了两个违法行为，即违反广告法的虚假广告、违反反不正当竞争法的虚假宣传。

案例三，当事人销售假冒的五粮液白酒（从别处购进），经检验该白酒质量也不合格。他只实施了销售假冒白酒一个事实行为，但是构成了商标侵权和销售不合格食品两种违法行为。

案例四，某食品公司未经许可从事预包装食品生产，执法人员现场共查获成品和未封口预包装食品“某枸杞槟榔”6200包，“某枸杞槟榔”包装上还标注了食品生产许可编号。既构成了未取得食品生产许可擅自生产的违法行为，又构成了食品标签违法行为。

上述四个案例，不管是法律意义上的一个行为，还是事实上的一个行为，都属于本条规定里的“同一个违法行为”，都不得给予两次以上罚款的行政处罚。

2、对“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”如何理解？

同一个违法行为违反多个法律规范的，属于法律竞合，法律竞合分为法条竞合和想象竞合两种，竞合的理论来源于刑法上的竞合犯。所谓法律竞合的情形，特点就是当事人只实施了一个事实上的行为，但是同时触犯了多个法律规范。

案例二属于法条竞合，法条竞合的特点是它是由于立法技术原因造成，因为不同的法律规范的内容有重合，不是当事人的责任，当事人实施的这一个事实行为必然会同时触犯多个法律规范。所以这种应当选择适用其中一个法律规范，就是罚款比较重的，如果是特别法和一般法的关系，要特别法优先。

案例三属于想象竞合，想象竞合的特点是当事人一个行为具有多重违法性，而这多重违法性是可以不同时存在的（这是跟法条竞合的区别），所以构成的多个违法行为要分别认定（跟法条竞合的区别），但是因为毕竟只实施了一个事实上的违法行为，处罚的时候不是并处，择一重（但是这个择一重和法条竞合的择一重不一样，法条竞合的择一重是选择处罚重的法律规范适用，只要适用一个法律规范；想象竞合的择一重是触犯的法律规范都要适用，但是涉及到的每一种处罚种类分别择一重，比如罚款不罚两次，然后不同的处罚种类要并处）。

案例四属于牵连行为，当事人实施了未经许可擅自生产的违法行为，又实施了标签上的许可编号造假的违法行为，虽然有两个违法行为，但是两者具有牵连性，如果并处不太合情理，一般认为应当择一重，就是同想象竞合的处理方法，分别认定，不同处罚种类分别择一重，再并处。

§1普通的违法行为

§2连续行为、继续行为

§3法条竞合行为

§4想象竞合行为

§5牵连行为

注意：本规定中“应当给予罚款处罚的”和“应当给予处罚的”是不同的。强调了只是罚款这个处罚种类按高的罚，不可并处，其他处罚种类并没有不可以并处的要求。