判例 | 集体讨论决定应当在听证程序后

江苏省淮安市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏08行终127号

二审法院另查明：2019年5月21日，某区市监局同意开展听证程序，同时对某整形公司的违法行为研究了具体的处罚内容、幅度。2019年5月30日某区市监局组织开展听证。2019年5月31日形成听证报告，该听证报告同时报告了其他事项，并请局集体审议决定。一审举证期间，某区市监局提交了听证程序前的局集体讨论决定记录，未能提交材料证明该案听证后处罚决定经局集体讨论决定。

本案的争议焦点为：被上诉人某区市监局对上诉人某整形公司的行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确，行政处罚程序是否合法，处罚裁量是否适当。

本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条规定：“市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：……”《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第二十九条规定：“听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内撰写听证报告，由听证主持人、听证员签名，连同听证笔录送办案机构，由其连同其他案件材料一并上报市场监督管理部门负责人。”本案中，某区市监局行政处罚程序明显违反上述法律、规章的规定，应予撤销。具体理由如下：

首先，本案行政处罚程序应按一般程序中的听证程序进行。被上诉人某区市监局拟处罚的内容属于听证告知事项并告知了当事人具有申请听证的权利。上诉人某整形公司收到听证告知书后申请要求听证，被上诉人某区市监局集体研究同意组织开展听证。基于行政机关的同意以及当事人对行政程序利益的信赖，本案行政处罚的听证程序并非可有可无，其处罚相关程序均应按照行政处罚一般程序中的听证程序进行。

其次，被上诉人某区市监局听证前集体讨论处罚内容不具有合法性。按照上述法律、规章的规定，本案的行政处罚系应经行政机关负责人集体讨论决定，但其集体讨论决定应当在听证程序结束后而非听证程序前。本案听证程序前，行政机关进行集体讨论决定的处罚内容，侵害了当事人对听证程序的信赖，损害了其预期的合法性权益，将造成行政处罚听证程序的形同虚设，不具有程序的合法性、正当性。

最后，被上诉人某区市监局听证结束后未进行集体讨论，其处罚程序明显违法。按照上述法律、规章的规定，某区市监局应对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，并集体讨论决定行政处罚的具体内容。本案听证结束后形成的听证报告虽载明案件需要提请局集体讨论，但被上诉人某区市监局在一审举证期限内并未提交证据证明听证结束后履行了集体讨论决定程序，其行政处罚程序构成违法。

至于上诉人是否有违法事实以及行政处罚是否合理的问题。上诉人整形公司未经审查发布医疗广告，其广告内容含有虚假、引人误解的内容，其违法行为依法应受到惩罚。被上诉人某区市监局应遵循行政处罚法确定的基本原则和制度，综合考虑当事人违法行为的性质、情节轻重以及社会危害程度，研究确定上诉人整形公司是否具有从轻、减轻等处罚情节，在保持对同类型案件、同种违法行为处罚裁量幅度相对一致的情况下，确定行政处罚的种类、处罚幅度，以实现行政处罚的过罚相当，具有合理性，体现行政处罚惩罚和教育相结合的原则，树立行政处罚的公信力。

综上，本案行政处罚应经集体讨论决定，其听证程序后未经集体讨论决定作出处罚，属于行政程序违法，应予撤销。上诉人整形公司的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。一审判决驳回上诉人的诉请不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初499号行政判决；

二、撤销被上诉人淮安市某区市场监督管理局作出的淮阴市监案字[2019]0020号行政处罚决定。

一、二审案件受理费100元，由被上诉人淮安市某区市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

二〇二〇年七月十七日