烟草消费税征收环节后移要解决几个难题

烟草消费税作为我国消费税的主要税目，其收入占消费税总收入近50%，是“十四五”时期消费税改革的重中之重。烟草消费税征收环节后移将从税收征管、地方政府间税收竞争、控烟立法等方面对我国社会产生影响。有必要对在零售环节征收烟草消费税前后各地区的收入变化情况进行测算评估，研究烟草消费税征收环节后移对烟草生产及消费大省产生的影响与效应，探究烟草消费税征收环节后移对政府税收征管带来的利弊影响，并分析如何进一步强化税收政策、加大控烟力度，实现增收与健康双赢。

烟草消费税征收环节后移的积极效应

有利于适应深化财税体制改革。“十四五”规划明确指出要建立现代财税金融体制。当前在生产和批发环节征收的烟草消费税存在区域间分配不足、生产和零售环节不一致等问题，若对其进行以“后移征收环节”为重点内容的制度改革，将有力推进建立现代财税金融体制工作，适应深化财税体制改革的需要。

有利于增加卷烟高消费地区的财政收入。烟草消费税征收环节后移有利于调动烟草消费税与烟草价格联动机制，把提高的烟草消费税转移到烟草制品的零售价上，以达到增进健康和增加政府财政收入的双重效果，卷烟消费更高的地区将能筹集更多的财政收入。有必要结合吸烟群体的卷烟购买力水平来动态地调整烟草消费税，从而保证以价格和税收的手段来控制烟草消费的有效性，同时更好地发挥筹集财政收入的效应。

有利于同国际烟草消费税征管模式接轨。从各国实践看，烟草消费税主要在生产、批发和零售环节计征。虽然以欧盟为代表的发达国家名义上都在生产环节征收，但其实际是在应税消费品第一次投放消费市场时征税，与我国目前卷烟产品只要流出卷烟生产厂即征收消费税不同，故发达国家实质意义上是在零售环节征收。因此，后移烟草消费税征收环节至零售环节有利于同国际接轨，更好地发挥烟草消费税的调控作用。

烟草消费税征收环节后移的难点

关于税收管理。将烟草消费税后移至零售环节，会增加税收征管难度。从原来对烟草生产企业、批发商征税到对庞大的流通渠道的终端征税，大大增加了税务部门的工作量，对征收效率的挑战不容小觑。卷烟零售价格不统一、网络销售的隐蔽性等问题，也会增加税收征管难度。此外，在生产和批发环节对烟草征收消费税，纳税主体相对较少。因为厂家和批发商数量有限，管理起来就相对简单方便。如果将征收环节后移到零售环节，会增加税务部门的征收成本。

关于地方政府间税收竞争。烟草消费税征收环节后移后，欠发达的生产地如云南的消费税收入显然会大幅度减少，消费需求较多的地区税收收入将会增加。征收环节后移后还将涉及增值税、城市维护建设税、教育费附加和地方教育费附加收入的减少。如果无视地域发展不平衡的基本情况，一味强调消费税征收环节后移，只会加剧地域发展的不平衡，诱发地方政府间的税收竞争，扭曲地区产业结构。

关于地方政府控烟积极性。我国政府一直以来都在限制烟草行业的发展，对烟草的管控机制已经非常严格和完备。对于生产地政府来说，征收环节的后移将会导致其税收收入减少，而地方政府为了获得税收收入，争夺税源，可能会鼓励烟草的生产与零售。这既与消费税所蕴含的目标相冲突，也不利于达到控烟的目的。对于零售地政府来说，征收环节后移会增加其税收收入，地方政府有可能为了追求地方经济发展，放松对烟草行业的监管力度，这与对烟草消费税“寓禁于征”的理念不一致，也不利于引导纳税人理性消费。

总体而言，烟草消费税征收环节后移既有积极效应，也有难点。决策部门需要在考虑地方政府财政收入增加、地方政府间税收竞争、烟草管控、国民健康风险等多重因素的前提下进行权衡。

（作者单位：国家税务总局税收科学研究所）