EPC＋O、EPC＋F模式风险防范分析
来源：砖济咨询
来源：砖济咨询
摘 要
近两年来，国家政策层面一方面大力推动基础设施和公共服务补短板，一方面持续严控政府债务风险。整顿规范后的PPP模式本应借此焕发第二春，但作为唯一的投融资明渠似乎仍是叫好不叫座，EPC+O、PEC+F等模式却频频见诸各地公共项目交易市场。
文 | 樊鹏 砖济咨询深圳总部
一、模式介绍
EPC:设计、采购、施工等若干阶段的工程总承包，俗称交钥匙工程。为克服传统承包模式弊端，国家大力推进项目总承包制发展。
EPC+O: 工程总承包+运营，目前在水环境治理、综合管廊等运营属性较强的行业运用比较广泛。2016年，财政部、住建部印发的《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》中，将综合管廊是否积极采用EPCO管理模式作为重要的评审条件。
EPC+F:工程总承包+融资，承包商负责项目融资。值得注意的是，国际工程领域的EPC+F项目承包商只提供融资支持服务，融资责任仍由业主承担，业主通过申请主权担保，与金融机构签订买方信贷协议。
二、项目付费方式
政府投资项目工程款的支付方式关乎项目是否被认定为政府债务，因此业内重点会关注EPC以及衍生模式项目合同如何约定工程价款结算方式。
EPC项目：除地方性规定外，工程款支付依据的主要政策文件为《财政部、建设部关于印发的通知》（财建〔2004〕369号）。按照规定，工程进度款支付比例一般需达到60%~90%。建质〔2017〕138号文出台后，质保金比例由5%下调至3%。EPC项目工程款支付进度需符合上述政策规定。
EPC+O项目：EPC+O项目合同价款包括工程款和运营费用，通常工程款按建设进度支付，运营费用在运营期内支付。部分地方为缓解财政资金压力或加强运营考核约束效果，会将部分工程款（一般为40%以下）延期至运营期内平滑支付。如安徽省江南产业集中区污水处理厂（一期）EPC+O项目，工程款建设期支付至60%，余款在三年运营期内平均支付。
EPC+F项目：业主在建设期支付部分或不支付工程款，偿还期内支付工程款及资金占用利息。如宁远县泠江河城区段黑臭水体综合治理项目（EPC+F）第一期项目，县城管局在建设期内支付15%进度款，剩余资金由承包商筹措，项目完工后的4年偿还期内还本付息。
三、风险分析与实施建议
（1）项目被认定为政府性债务的风险
国发〔2014〕43号文以及此后的一系列政策文件，都明确规定了地方政府举债融资机制仅限于发行政府债券方式，同时推广使用PPP模式。但一方面地方发债额度偏低，一方面PPP审批程序繁琐严格，且新政10号文也堵死了无市场收费机制的市政工程项目、依赖政府基金预算的片区开发项目的前门。在当前投融资模式“空窗期”，地方开始尝试EPC+O、+F的模式。
在现在的政策背景下，政府投资项目采用EPC+F模式实施的违规举债风险非常大。若采用EPC+O模式，为防止被认定为违规举债，笔者以为项目实施需要尽量达到以下两点要求：一是建设期工程进度款支付比例满足财建〔2004〕369号文60%~90%的比例要求，二是运营期内余款的支付不涉及资金占用成本的核定和计量。
（2）逐年回购涉嫌以BT模式实施的违规风险
财预〔2012〕463号文开始，国家开始叫停BT模式，BT项目也明确属于政府债务审计统计口径。而EPC+F模式的融资、建设、移交方式与BT模式高度吻合，因此无论延期支付的工程款是否计息，一旦被认定为属于BT模式，则必然属于政府性债务。项目采用EPC+O模式实施，也需重点与BT模式进行区分，规避相关风险。从EPC+O的核心特征出发，以达到建设和治理效果为目标导向，形成考核与绩效付费相挂钩的项目支付机制，避免形成固定性的政府支付责任。
（3）运营服务付费与财政预算衔接
我国实行的是1年财政当期预算和3年滚动中期财政规划预算体制，目前明文规定可纳入长期财政预算规划为PPP模式。且财预〔2017〕87号文规定“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”。
尽管EPC+O模式中工程和运营服务为合并招标，但项目运营服务付费仍需与财政预算体制衔接，项目运营期也需限定在中期财政规划期限内。笔者观察目前市场上的EPC+O项目合作期限也多为“N年建设期+3年运营期”。