责令停止或暂停动物诊疗活动的法律性质及适用分析
责令停止或暂停动物诊疗活动的法律性质及适用分析
唐山市农业综合行政执法支队 宋佳佳
转载本文请勿作任何修改或调整。《动物防疫法》（2021年5月1日实施）第一百零六条第一款规定：违反本法规定，未经执业兽医备案从事经营性动物诊疗活动的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令停止动物诊疗活动，……。第二款规定：执业兽医有下列行为之一的，……，责令暂停六个月以上一年以下动物诊疗活动……。责令停止或暂停动物诊疗活动，其性质究竟是行政命令还是行政处罚？如果是行政处罚的话，具体又属于哪一类的行政处罚？需要告知当事人有权要求听证吗？本文主要围绕上述三个问题进行讨论（仅为个人观点）。
一、是否属于行政处罚
《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第二条 “行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”该规定明确了行政处罚的不利负担属性，体现了制裁性特征，这对我们判断一个决定是否属于行政处罚、应该适用哪种法定程序，非常重要。判断“责令暂停动物诊疗活动”的性质，要从行政处罚的制裁性特征着手：
行政处罚的制裁性主要体现在减损行政相对人的（合法）权益或者增加其义务。动物防疫法第106条第2款中的「执业兽医」是指已经取得执业兽医资格证书的人，此时法律允许其进行动物诊疗活动。但是由于实施了第二款列举的行为，行政机关责令其暂停动物诊疗活动，削减了当事人的一部分权利。通俗来说，就是执业兽医原来能做的事现在不能做了，这就意味着权益的减损，符合行政处罚的制裁性特征。但是动物防疫法第106条第1款“未经执业兽医备案从事经营性动物诊疗活动的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令停止动物诊疗活动，没收违法所得，并处三千元以上三万元以下罚款；对其所在的动物诊疗机构处一万元以上五万元以下罚款。”该款适用对象是未经执业兽医备案但又从事经营性动物诊疗活动的人，此时行政相对人进行经营性动物诊疗活动是不具有此种资格的，是违法进行的。责令其停止诊疗活动，未对他的合法权益造成损害，没有减损其权益或者增加义务。因此第一款规定中的“责令停止动物诊疗活动”不是行政处罚，而是行政命令，和责令改正属于同类。
二、属于何种行政处罚
《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第九条 “行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”
在第一部分我们明确了第106第2款的“责令暂停动物诊疗活动”属于行政处罚，那么属于哪类行政处罚呢？虽然新修订的《行政处罚法》丰富了多种法定行政处罚类型，但实际仍有大量处罚内容运用了非典型描述，需要办案人员自己判断，将其“对号入座”。
农业执法所用法律法规中的罚则以行政处罚法明文列举的法定行政处罚类型为主，有同事认为“责令暂停动物诊疗活动”属于责令停产停业。经过查阅资料，笔者发现“其他行政处罚”在处罚规定中才是多数，其种类和数量大大超出了行政处罚法所列举的十三类行政处罚种类，例外反而成了常态。笔者认为动物防疫法第106条第2款中规定的“责令暂停动物诊疗活动”应当属于“法律规定的其他行政处罚”，理由如下：
1.《行政处罚法》并没有对责令停产停业的定义作出明确规定，理论上对此也有不同的看法。按照文理解释，责令停产停业就是指责令行政相对人停止生产停止营业。执业兽医要想合法执业必须依托于动物诊疗机构，执业兽医通过向动物诊疗机构提供劳动，即进行诊疗活动，来获得劳动报酬。饲主向机构支付诊疗费用，机构从中营利。所以笔者认为直接将执业兽医的诊疗活动等同于经营性活动不妥。
2.其他法律的同类型规定。《消防法》罚则中同时出现了“责令停产停业”和“责令停止执业”，将其视为两种不同的处罚类型。《律师法》规定了责令律师停止执业，例如“律师因违反本法规定，在受到警告处罚后一年内又发生应当给予警告处罚情形的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予停止执业三个月以上一年以下的处罚”。
3.借鉴民法中的有关内容。民事能力分为民事行为能力和民事权利能力，责令停产停业剥夺的是相对人的民事行为能力，而责令暂停执业剥夺的是相对人的民事权利能力，二者性质不同。
三、是否需要集体讨论作出责令暂停诊疗活动的决定。
确定了种类，便可以对号入座，选择是否告知当事人有权要求听证，以及是否适用重大案件法制审核制度和重大案件集体讨论制度。于是新的问题便出现了。
告知当事人有要求听证权利的情形，无论是修订前还是修订后的行政处罚法都以“列举+兜底”的形式进行了规定，即明确列举几类对当事人权利影响较大的行政处罚，同时还规定了两项兜底条款“（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形”（修订前的行政处罚法用“等”字来兜底）。多数省份未对兜底性条款进行细化规定，与行政处罚法的内容大抵一致。“其他较重的行政处罚”应该按照什么标准判定，都是处于模糊状态，大量的“非典型行政处罚”陷入尴尬境地，办案人员无法确定在办案过程中，是否应当告知当事人有权要求听证。同样的问题也存在于近几年推行的重大案件法制审核制度和重大案件集体讨论制度。
2012年最高人民法院发布的指导性案例6（法[2012]172号）或许可以提供解决思路：法院生效裁判中提到《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。最高人民法院认为判定的关键在于拟作出的行政处罚决定是否与明文列举的几类行政处罚对相对人的权益类似地产生较大影响。本文讨论的第106条第二款“责令暂停动物诊疗活动”，对于执业兽医而言，责令其暂停动物诊疗活动，实质上就是暂停了执业兽医的个人诊疗工作，无法营利获得劳动报酬，影响了“饭碗”，法律后果与责令停产停业类似。因此，对执业兽医而言，责令暂停动物诊疗活动属于对自身利益造成重大影响的行政处罚决定，应当告知当事人有要求举行听证的权利。此外，考虑到充分保障行政相对人的听证权利，行政机关应当更加审慎地行使该项行政处罚权，履行告知听证程序，否则一旦涉诉，便存在因未告知听证而被撤销处罚决定的风险。
综上所述，笔者认为《动物防疫法》第106条第2款规定的“责令暂停动物诊疗活动”属于行政处罚中的“法律规定的其他行政处罚”，应当告知当事人有权要求听证，同时履行重大案件法制审核和集体讨论程序。