中华人民共和国行政诉讼法67-81
第二节 第一审普通程序
第六十七条【发送起诉状和提出答辩状】人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
【条文解读】
本条是关于人民法院发送起诉状副本和被告提供答辩状的规定。
诉讼程序是一个完整链条，在起诉人起诉、法院受理后，下一步程序就是法院将起诉状副本发送被告，由被告递交答辩状和相关证据、依据。这是原被告之间的第一次意见交锋，有利于法院了解案件基本情况、双方主张，也有利于双方当事人之间了解对方的主张和理由。
如果行政案件是口头起诉的，法院也应当将口头起诉告知被告，并在五日内将口头起诉笔录的复制本发给被告。被告在提交答辩状时，还要提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是行政诉讼法较民事诉讼法所特有的规定。要求提交证据，是与行政诉讼中由被告负举证责任和逾期不举证视为没有证据等证据规则相关联的。管辖权异议应当在提交答辩状期间提出，原则上应当限于被告和第三人。
【配套法规及解读】
《民事诉讼法》（2017年6月27日修正）
第一百二十五条 人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告应当在收到之日起十五日内提出答辩状。答辩状应当记明被告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式；法人或者其他组织的名称住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
※法规解读：在民事诉讼中，被告在提出答辩状时并没有被要求提交证据。
第六十八条【审判组织形式】人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。
【条文解读】
本条是关于审判组织形式的规定。
人民法院对于行政案件进行审理和裁判的组织形式有两种：一种是合议制，另种是独任制。本条规定了人民法院审理行政案件采取的主要形式是合议制，即集体审判制度。合议庭是实现这种集体审判制度的组织形式。
本条规定了行政案件中实行合议制的组成形式有两种：一是由审判员组成合议庭，即合议庭人员全部为审判员，不吸收陪审员参加；二是由审判员陪审员组成合议庭。在实践中，对于某些案件，特别是对技术性业务性比较强的案件，请有关领域的陪审员参加，对于准确认定案件事实、正确适用法律，说服和教育当事人具有重要意义。
【配套法规及解读】
《民事诉讼法》（2017年6月27日修正）
第三十九条 人民法院审理第一审民事案件，由审判员陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。
适用简易程序审理的民事案件，由审判员一人独任审理。
陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。
※法规解读：与行政案件一审程序不同，我国在民事诉讼一审程序中设置了简易程序和独任制的审判组织形式。
【关联法规索引】
《人民法院组织法》
第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
【条文解读】
本条是关于驳回原告诉讼请求判决的规定。
驳回原告诉讼请求判决，就是原告败诉，由原告承担相应败诉责任。作出驳回原告诉讼请求判决，法院仍要坚持对被诉行政行为合法性审查和由被告负举证责任，而不能将审查对象转为原告诉讼请求和提出的证据，不能以原告诉讼请求和提出的证据不成立就直接判决驳回原告诉讼请求。这也决定了客观判决优先的原则，即法院应当优先适用撤销判决、确认违法判决、确认无效判决等判决。
本条规定了驳回原告诉讼请求判决的三类适用情形：一是行政行为合法的，即证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，这可以包括多种情形，如行政行为完全合法、合法但不合理、合法但应该改变或者废止等。二是原告要求被告履行法定职责但理由不成立的。三是原告要求被告履行给付义务但理由不成立的。
第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
【条文解读】
本条是关于撤销判决和要求重新作出行政行为判决的规定
撤销判决是行政诉讼中重要的判决形式，其法律后果是行政机关承担败诉责任，依照判决撤销被诉行政行为。撤销分为全部撤销和部分撤销，行政行为部分违法的，应当撤销违法部分，保留正确部分。
主要证据不足，是指行政机关作出的行政行为缺乏事实依据，导致认定的事实错误或者基本事实不清楚。
适用法律、法规错误主要有以下几种情形：一是应当适用甲法，却适用了乙法；二是应当适用上位法、特别法、新法，却适用了下位法一般法、旧法；三是应当适用某条款，却适用了该法的其他条款；四是应当适用某一条款，却没有说明所依据的法律或者援引具体法律条文；五是适用了尚未生效或者已经失效、废止的法律、法规等。
超越职权，包括根本没有行政主体资格、超越事务管辖权、超越地域管辖权、超越级别管辖权、超越了法律规定的职权等情形。
滥用职权与明显不当，都针对行政自由裁量权，但规范角度不同，滥用职权是从主观角度提出的，明显不当则是从客观结果角度提出的。
第七十一条【重作判决对被告的限制】人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
【条文解读】
本条是关于被告依撤销判决重新作出行政行为的规定。
本条中被告重新作出行政行为不仅要依法作出，要受法院撤销判决所载明内容的约束。这里的同一事实，是指被撤销行政行为所认定的事实。同一理由，是指被撤销行政行为的证据和所依据的规范性文件。
人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的不属于《行政诉讼法》第七十一条规定的情形。
人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受《行政诉讼法》第七十一条规定的限制。
需要指出的是，不仅法院判决重作的行政行为要受撤销判决的约束，法院未判决重作但行政机关自己重作的行政行为也要受撤销判决的约束。
【关联法规索引】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第90条
第七十二条【履行判决】人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
【条文解读】
本条是关于履行职责判决的一般规定。理解履行职责判决的适用情形，需要注意以下几点：一是不履行包括拒绝履行和拖延履行两种情形。二是不履行的是法定职责即法律法规明确规定的职责。原则上约定职责、后续义务等不属于本判决适用情形，应当作为行政协议争议解决。三是与本法适用范围相对应，法定职责主要是保护职责、对当事人申请不予答复。
法院在判决被告履行法定职责时，应当明确一定的履行期限。具体期限根据案件的具体情况和履行可能需要的时间来确定。一般来说，履行期限应当要短于法律法规规定的行政机关履行该项职责的期限。
【关联法规索引】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释》第91条
【典型案例】
※案情简介：原告杨宝玺系被告天津市服装技术学校（以下简称服装技校）91级学生。杨宝玺1994年毕业时，被告未向其颁发毕业证。2004年12月13日，杨宝玺以服装技校（原天津市服装技工学校）不履行法定职责为由，向天津市河东区人民法院提起行政诉讼。因天津纺织集团（控股）有限公司（以下简称纺织集团）与本案被诉行为有法律上的利害关系，故河东区人民法院依法通知纺织集团为第三人参加诉讼。
原告诉称：我于1991年报考服装技校，1994年毕业后服装技校始终未颁发毕业证书。后虽多次催问，但对方一味要求原告等待以致本人多年来因无学历无数次求职失败，2000年因经济困难步入歧途。2004年刑满释放后再次要求服装技校发还毕业证时，对方于同年6月2日出具一份“毕业证明”。要求判令被告履行发放毕业证义务。
被告辩称：1994年原告毕业时我校按学籍管理规定为其办理了毕业证，但因我校为企业办学，毕业生在企业系统内统一分配，故我校已按规定将全部毕业生的人事档案和毕业证一并交到天津市服装联合总公司劳动人事处，待毕业生分配后由所在企业到总公司领取。原告毕业时未到指定企业服装十七厂报到，其后求职不成有多种原因，不应认为是毕业证的原因。2004年年初突然来校索要毕业证及要求经济补偿，我校明确答复毕业证不在学校并为其开具了学历证明。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人纺织集团辩称：被告是独立法人单位，具有独立承担民事责任的能力；被告是2002年2月划归我公司所属，现在隶属于我们公下属针织公司，1994年发生的毕业证问题因当时学校不属于我公司管理，此事与我公司没有任何关系；根据天津市人民政府的津政函（2001）72号文件的规定，目前我公司不承担政府行政管理职能、行业管理职能、社会管理职能，我公司对学校发证无任何责任，因此与此案不存在任何利害关系。
法院经过审理后认为，根据《教育法》第四十二条第一款第（三）项的规定，受教育者享有完成规定的学业后获得相应的学业证书的权利。被告服装技校作为从事培养技术工人的中等职业教育学校，应根据《教育法》四十二条第一款第（三）项的规定和1990年5月4日劳动部关于颁发《技工学校学生学籍管理规定》第三十条“学生学完教学计划规定的全部课程，毕业考核和操行总评（毕业鉴定成绩合格者，准予毕业，由学校发给毕业证书”的规定，向在学校接受教育且完成规定学业的学生颁发学业证书。现服装公司以原告杨宝玺的毕业证书已交上级主管单位为由，不向杨宝玺颁发毕业证的行为，缺乏法律依据，侵犯了杨宝玺依法应享有的受教育权，故应承担相应的法律责任。第三人纺织集团在服装技校1994年未向杨宝玺颁发毕业证书时，虽然不是服装技校的主管单位，但在2002年2月原隶属于中孚国际集团有限公司的服装技校划转回归其管理后，作为服装技校主管单位应承担监督管理的职责，及时清查服装技校的遗留问题，督促其纠正违法行为。由于纺织集团疏于管理，导致本案争议纠纷长期未得到解决，最终形成诉讼。为此，纺织集团应负有一定的责任。鉴于本案的实际情况，纺织集团应积极通过有关劳动行政主管部门协助其下属的服装技校办理毕业证书，以切实维护杨宝玺的合法权益不受侵害，遂判决被告天津市服装技术学校在判决生效之日起六十日内颁发原告杨宝玺的毕业证书，第三人天津纺织集团（控股）有限公司予以协助办理。
※裁判要旨：《行政诉讼法》第七十二条规定人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，人民法院对某服装技术学校不履行法定职责的行为判决其在六十日内履行。
【关联法规索引】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释》第91、93条
第七十三条【给付判决】人民法院经过审理查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
【条文解读】
本条是关于给付判决的规定。
2017年修改《行政诉讼法》，将受案范围中行政给付案件由支付抚恤金扩大为最低生活保障费、社会保险待遇等事项，对行政给付已经成为行政行为重要类型的现实作出了法律上的回应。本条规定的给付判决是专门针对给付行为设置的相应判决。
【配套法规及解读】
《社会保险法》（2018年12月29日修正）
第八十三条 用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
个人与所在用人单位发生社会保险争议的可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。
《城市居民最低生活保障条例》（1999年9月28日）
第十五条 城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。
《社会救助暂行办法》（2019年3月2日）
第六十五条 申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
※法规解读：近年来，《社会保险法》《城市居民最低生活保障条例》和《社会救助暂行办法》分别规定了支付社会保险待遇、最低生活保障待遇以及各项社会救助待遇行为的可诉性。
【关联法规索引】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第92~93条
第七十四条【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
【条文解读】
本条是关于确认违法判决的规定。
本条第一款中的确认违法判决，又称为情况判决被诉行政行为虽违法，但考虑其他法益，该行政行为仍然有效，不予撤销。有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”：一是处理期限轻微违法；二是通知送达等程序轻微违法；三是其他程序轻微违法的情形。
第二款的确认违法判决中被诉行政行为虽违法，但客观上不需要撤销，只需宣告该行政行为违法。
在某种意义上，确认违法判决是对违法行政行为的“宽容”和妥协，需要严格适用，不能任意解释。适用确认违法判决需要坚持两个原则：第一，确认违法判决是撤销判决、履行职责判决的补充，不是主要的判决形式；第二，确认违法判决必须符合法定条件，法定条件要严格把握。
第七十五条【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
【条文解读】
本条是关于确认无效判决的规定。
本条规定的“重大且明显违法”，主要包括以下情形：一是行政行为实施主体不具有行政主体资格；二是减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；三是行政行为的内容客观上不可能实施；四是其他重大且明显违法的情形。
理解本条要注意以下几点：一是确认无效判决的适用情形很少，不能成为常规化的判决形式，只有重大且明显的违法才是无效并且重大与明显需同时具备。二是行政行为无效是自始无效，无须法院作出无效判决后才没有效力。三是行政行为无效属于实体法规则，该无效规定不具有溯及力。
【配套法规及解读】
《民法总则》（2017年3月15日）
第一百四十四条 无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。
第一百四十五条 限制民事行为能力人实施的纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应的民事法律行为有效；实施的其他民事法律行为经法定代理人同意或者追认后有效。
相对人可以催告法定代理人自收到通知之日起一个月内予以追认。法定代理人未作表示的，视为拒绝追认。民事法律行为被追认前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。
第一百四十六条 行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力依照有关法律规定处理。
第一百四十七条 基于重大误解实施的民事法律行为行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百四十八条 一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百四十九条 第三人实施欺诈行为，使一方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，对方知道或者应当知道该欺诈行为的，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百五十条 一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百五十一条 一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。
第一百五十二条 有下列情形之一的，撤销权消灭：
（一）当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行使撤销权；
（二）当事人受胁迫，自胁迫行为终止之日起一年内没有行使撤销权；
（三）当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为表明放弃撤销权。
……
第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
第一百五十四条 行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。
第一百五十五条 无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力。
※法规解读：《民法总则》规定了各种民事法律行为的无效和可撤销的情形。行政行为同样也客观上存在无效的情形。
【关联法规索引】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条
第七十六条【确认违法和无效判决的补充规定】人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的依法判决被告承担赔偿责任。
【条文解读】
本条是关于确认违法和无效判决的补充规定。
原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。
本条规定确认无效判决尽管不撤销违法行政行为，但行政机关还是要承担比撤销判决较轻的法律责任：一是要采取积极的补救措施；二是要承担败诉责任，包括给原告、第三人造成损失的，要承担赔偿责任。
相关的补救措施包括使违法行政行为不失去效力的措施以及消除争议、缓减矛盾的补救措施。
【关联法规索引】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第97~98条
第七十七条【变更判决】行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
【条文解读】
本条是关于变更判决的规定。
变更判决是撤销判决的补充形式。变更判决的适用情形要大大少于撤销判决，且能包含在撤销判决的适用情形中，是一种被包含与包含关系。本条规定法院是“可以”作出变更判决，而不是一定要作出变更判决，常常处于“备而不用”的状态。
变更判决的适用范围包括:一是明显不当的行政处罚行为。其他行政行为明显不当的，不能适用变更判决，法院只能作出撤销判决。二是涉及金钱数量的确定和认定的除行政处罚外的其他行政行为。
本条第二款实际上是诉讼禁止不利变更原则，是指法院依法判决变更行政行为，不能增加原告的义务或者减损原告的权益，使原告处于更为不利的境地。诉讼禁止不利变更原则也有例外，在利害关系人同为原告，且诉讼请求相反时，不再适用这一原则。
【关联法规索引】
《行政复议法实施条例》；《刑事诉讼法》
第七十八条【行政协议履行及补偿判决】被告不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
【条文解读】
本条是关于行政协议履行及补偿判决的规定。
被告不履行行政协议的情形主要有四类:不依法履行、未按照约定履行违法变更和违法解除。这些情形相互之间可有交叉。
不依法履行主要是指行政机关拒绝履行行政协议。合同法规定，不履行合同就要承担违约责任。与民事合同不同的是，有些法律规定行政机关为了社会公共利益需要可以不履行行政协议，因这里规定的是“不依法履行”。未按照约定履行是指行政机关履行了行政协议，但未完全按照行政协议的约定履行需要承担相应违约责任。违法变更、解除是指行政机关违法单方变更、解除行政协议。
法院经查明被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更解除行政协议的可以要求被诉行政机关承担违约责任，根据原告请求和实际情况，作出要求被诉行政机关继续履行行政协议、采取补救措施或赔偿损失的判决。被告变更解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
第七十九条【复议决定和原行政行为一并裁判】复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
【条文解读】
本条是关于对复议决定和原行政行为一并作出裁判的规定。
维持复议决定与原行政行为虽不是同一行为，也非同类行为，但却属于关联度很高的两个行为，维持复议决定强化了原行政行为，又依附于原行政行为的效力状态因此，复议决定和原行政行为的合法性问题有必要在一个诉讼中解决。在复议机关与原行政机关作为共同被告的共同诉讼中，法院要分别审查原行政行为和复议决定的合法性，应当在一个判决中对原行政行为和复议决定的合法性一并作出裁判。
第八十条【公开宣判】人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。
当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。
【条文解读】
本条是关于公开宣告判决的规定。
公开宣判可以有两个时点，如果庭审能够查清案件事实，适用法律法规清楚，应当当庭宣判；如果因某种特殊原因，如合议庭需要另行评议、案件需要提交审判委员会讨论等，也可以择日公开宣判。
第八十一条【第一审审限】人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。
【条文解读】
本条是关于第一审行政案件审理期限的规定。
2017年修改《行政诉讼法》将原法三个月的审理期限延长为六个月，同时保留了延长审理期限的批准程序，将批准权交由高级人民法院和最高人民法院，避免任意延长。第一审行政案件的审理期限能延长多久，由批准法院决定。
原文载《最新中华人民共和国法律配套解读与实例系列．13，最新中华人民共和国行政诉讼法配套解读与实例》，李志明编著，法律出版社，2019年10月第三版，P99-111。
整理：江苏省苏州市公安局信访处（民意监测中心）“不念，不往”“诗心竹梦”。