综述 | 拒绝“招驴买马” 压紧压实采购人主体责任
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中国招标
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开展需求调查的现实需要
“采购人是采购活动的发起人，有时，采购标的使用者并非采购人。当采购人并非采购标的使用人时，就导致了采购需求与最终购买的产品或服务出现相当大的偏差。”东北地区某高校采购部门负责人感慨道，“这就是典型的'招驴买马’。比如，教研一线的老师们常把自己教学所需的仪器设备需求提交给采购部门，但是采购部门的工作人员并不是很清楚专业技术指标参数，因此，只能生硬地照搬使用人所提供的技术指标，最终整个采购活动是失败的，钱花了，但并没有采购到真正需要的物品和服务，整个过程耗时耗力又无效，简直是竹篮打水一场空。”
针对上述“招驴买马”现象，《办法》第十条规定，采购人应当在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。同时，面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，应当具有代表性。
某市级财政部门相关负责人高度评价了《办法》第十条内容。他告诉《中国招标》记者：“完整详细的采购需求文件能够为监管部门节约大量的项目审批、监督及投诉处理等时间。比如，我们在进行项目审批时，采购人提交的资料看似很齐全，但我们却找不到明确的采购需求，也缺少市场行情、标的性能等最重要的核心部分，在处理投诉时，也无法找到合理的依据。如果采购人能够在前期做好需求调研，并编制出完备的采购需求文件，那么后续问题就会提前被拒之门外了。”
西南地区某省政府采购监管处工作人员表示，《办法》还将引导供应商更加聚焦于需求侧，减少靠关系而非靠产品、服务质量去参加采购活动的动力，也将推动采购活动朝着程序与结果并重、讲求采购绩效的目标迈进。
四类项目需开展前期调研
《办法》第十一条规定，以下四类项目应当开展需求调查，即：（一）1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目；（二）涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；（三）技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等；（四）主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。此前，财政部2016年发布的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号，以下简称《意见》）就已经提出，技术复杂或性质特殊的项目需要进行采购需求调研。《办法》在此基础上，进一步明确了1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目需进行前期市场调研。可见，《办法》明确把预算金额较大的项目列为需要前期调研之列。
同时，《办法》延承了《意见》中鼓励采购人开展前期市场调研的精神内核。《意见》指出，采购人可以根据项目特点，结合预算编制、相关可行性论证和需求调研情况对采购需求进行论证。政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就确定采购需求征求社会公众的意见。需求复杂的采购项目可引入第三方专业机构和专家，吸纳社会力量参与采购需求编制及论证。《办法》吸纳了这些实践中执行效果较好的规定，进一步提出，采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。
技术指标与商务指标被列为采购需求的两大要件
“量化指标是客观、公正的前提，若无量化指标，公正、透明将无从谈起。”一位多年从事招标采购代理的专业人士如是说，“采购需求应当列清标的指标，这是客观评审、履约验收最有利的支点。”
《办法》对采购需求的具体内容作了详细规定，受访者一致认为，这是一大突出进步。根据第六条，采购需求包括拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。其中，技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等；商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。
基于上述技术要求和商务要求的具体内容，《办法》第二十一条进一步明确，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项。而此处的“客观但不可量化的指标”又该如何理解呢？
有招标采购从业者向本刊记者提出：在实际执行中，或许有供应商对《办法》第二十一条存在困惑，即该项内容是否会导致供应商在参与投标时因项目没有量化的指标而被认定投标无效，须知，无法量化指标的项目并不少见。西安科技大学政府采购部门工作人员给出了她的见解：“工程类项目、食品安全类项目及卫生防疫类项目等出现指标无法量化的问题比较多，比如，我们对一项从事工程建设或装修的项目进行公开招标，需要供应商具备住建部颁发的承建资质证明，而在编制项目需求时却无法量化其具体指标，此时就属于该条规定的情形了；再比如，食品安全类项目和卫生防疫类项目，这些项目也需供应商具有相关部门颁发的从业资质，但是采购人也无法量化项目的具体指标。诸如此类涉及公共安全的项目，确需供应商具备相关资质，这是非常合理的。不过，个人认为，该条的侧重点在于后半句的'不可作为评分因素’，其目的是营造公平公正的营商环境。”
天津城建大学经济与管理学院副教授李德华则指出，《办法》关于量化与非量化指标的细致规定，对投标人编制投标文件提出更高要求，可能会增大投标无效的风险。然而，在理想的情形下，只有量化指标才能够最大限度地体现结果公平，因此，实质性响应要求不会过度限制供应商的资格条件。中国水稻研究所曹国强也对此发表了自己的见解：“采购需求是根据采购人要求达到的性能指标而制定的，而不是照抄某个品牌的技术或商务指标，否则，这种实质性要求将使得供应商一看就知道采购人有倾向性或歧视性而放弃投标或响应。”
合同订立安排、合同管理安排被予以强调
《办法》第十三条规定，实施计划应当包括合同订立安排和合同管理安排。其中，合同订立安排包括采购项目预（概）算、最高限价，开展采购活动的时间安排，采购组织形式和委托代理安排，采购包划分与合同分包，供应商资格条件，采购方式、竞争范围和评审规则等；合同管理安排，包括合同类型、定价方式、合同文本的主要条款、履约验收方案、风险管控措施等。第十七条还规定，采购人需要明确采购包的，要分别确定每个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式等相关合同订立、管理安排。
学界普遍认为，合同是甲乙双方遵守契约的精神所在，而政府采购合同有其特殊性。首先，政府采购本质上是甲乙双方的交易，但不同的是，其既有商业交易的基础特征，也有特殊性，比如，政府采购的主体、资金、购买的方式等具有特殊性，它以公正透明为准则，合同的契约精神恰恰符合公平公正履约的特质。其次，政府采购活动具有不明确性，在采购活动开展之前，采购人只能提出采购标的的相关指标，但是这些指标只能被限定在某个范围内，而非某个具体的实物，这种不明确性决定了采购合同需具备严格的条目款项，也正因此，完整、全面的采购需求对合同的制定与履行起到至关重要的作用。
政府采购方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价、竞争性磋商等方式，每种采购方式都有相应的适用情形。《办法》第十九条作出细化规定，明确采购方式、评审方法和定价方法的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点。“根据项目需求特点选择采购方式的理念，自《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）颁布实施以来逐渐深入人心。实践表明，合理的、切实可行的采购需求，能够为采购人筛选掉一部分无效供应商，同时加强评标环节的把关效力。”一位专家指出。
紧急采购等项目采购需求的特殊规定如何理解
《办法》“附则”部分列明了三类特殊项目。其第四十条规定，因采购人不可预见的紧急情况实施采购的，可以适当简化相关管理要求。第四十一条规定，由集中采购机构组织的批量集中采购和框架协议采购的需求管理，按照有关制度规定执行。
李德华分析指出，因不可预见的紧急情况实施采购时，此种采购本身具有紧迫性，此时，如果采购人仍对其施以繁复流程，很可能造成难以挽回的损失。故而从采购效率的角度出发，对紧急采购项目可适当简化采购需求管理要求。关于第四十一条，列入批量集中采购的项目与一般采购项目不同，它们通常是一些大宗的通用类项目，采购流程往往较长；当前，《政府采购框架协议采购方式管理办法》仅公布了征求意见稿，尚未正式出台，因此《办法》对“由集中采购机构组织的批量集中采购和框架协议采购”的需求管理作出排除性规定是合理的。
“以财政部发布的《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）为例，该文件明确规定，即使不执行政府采购方式和程序，相关的采购文件资料也要妥善保管，以备检查的要求。这是针对特殊时期，满足真实客观存在的紧急采购需求的特殊安排。”曹国强表示，“根据《办法》第四十一条，批量集中采购和框架协议采购的需求管理按照有关制度规定执行，这是由于目前集中采购机构有相对完善的管理机制，且采购效果基本符合预期目标（性价比较高），因此，可以由集中采购机构代为完成采购需求和采购实施计划的制定，而不需要再要求采购人重复同样的工作。”
（责编：戎素梅）