专家视点 | 国土空间规划视角下我国海洋空间规划的现状及展望

作者：狄乾斌  韩旭

我国海洋空间规划的现状与问题

近年来, 党中央高度重视海洋事业发展的空间大格局, 对海洋事业展开了一系列新的规划。我国海洋事业取得了重大成就, 海洋经济转型初具成效, 海洋科技取得新进展, 海洋生态环境保护力度有所增强, 海洋开放合作进一步深化, 但在海洋开发利用上也还存在一些问题, 如陆海分离发展、海洋产业层次偏低、海洋利用方式不可持续、海洋科技支撑能力不足、海洋国土安全保障等, 从海洋空间规划层面上, 也还存在着诸多不尽完善的地方。

(一) 海洋空间规划的陆海统筹理念、远景战略不足

中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》中强调, “建立国土空间规划体系并监督实施”, 推动海陆国土空间统筹发展是建设国土空间规划体系的必然要求。新时代背景下, 党中央关于“建设海洋强国”“一带一路倡议”“建立国土空间规划体系并监督实施”、深入参与“全球海洋治理”等一系列决策部署与新发展理念, 将海洋空间规划提升到更重要位置。在我国的国土空间管理过程中, 陆地和海洋有各自适用的法律制度和规划, 陆海间的法律制度和规划缺乏有效的沟通, 海洋空间规划与陆地空间规划相割裂, 这就需要立足于海岸带海陆资源环境管理特点, 推进海陆统筹。海洋空间规划的陆海统筹理念就是陆海看成一个有机整体, 理顺海洋空间规划体系, 以国土空间规划为基础, 实现陆海国土空间统筹管理。海洋空间规划是治理海洋的重要理念和工具, 也将是我国推进“一带一路”建设、深度参与全球海洋治理、构建人类命运共同体的重要抓手, 但我国海洋空间规划起步较晚, 尤其是长期在“重陆轻海”的传统观念束缚下, 陆海统筹理念下的海洋空间规划技术规范、海洋空间规划体系建设、其他国家国别研究与海洋空间规划评估、公海极地海洋开发远景战略等方面, 还有待于深入研究。

(二) 海洋空间规划技术标准体系不够完善

我国目前现行的海洋功能区划、海洋主体功能区划体系等, 主要依据用海适宜性评价、海洋承载强度能力及海域适应性承载关系作出判定, 整体上看在技术标准上还有待提升。

现行的海洋空间规划是在用海适宜性评价及资源环境承载能力评价的基础上制定了海洋空间规划的评价和预警模式, 但其划分标准是通过同级别地区间的对比获得的, 其划分结果虽然可以为海洋空间规划的调整提供依据, 但不能反映一个区域在长期发展中对用海适宜性和资源环境承载能力的长期规律与发展趋势。

海洋功能区划的实际应用中缺乏兼容性判定。海洋功能区划的功能主要体现在引导和规范开发利用活动为主, 但是对海洋生态保护不足, 保护类功能区较少。各海洋功能分区只规定了该区域适用开发类型, 没有进行定量评价与限制, 间接导致了大规模围填海活动。海洋功能区划的周期为10年, 难免存在前瞻性不足的问题, 当对其进行修改时需要进行层层审批, 流程繁琐, 手续复杂, 审批周期过长, 动态调整机制不完善。

海洋主体功能区划依据指标体系进行划分, 但指标体系存在数据难以获取、权重难以确定等问题, 某些指标的归属存在疑问, 不同的归属会影响评价结果。数据的代表性和可获取性需要平衡, 代表性强的数据可获得性较差。我国维度跨度大, 各地区实际情况差异较大, 指标权重需要根据各地区实际情况采用不同的权重, 但难以保证不同权重下指标体系的可比性。

(三) 海洋空间规划重程序、轻实施、少评估

海洋功能区划的实施规范了海洋开发利用活动, 遏制了海域使用的无偿、无序、无度现象, 保护了海洋环境, 促进了海洋资源的合理配置。海洋功能区划重视流程, 所有修改都必须由原批准部门审批, 制度刚性强, 弹性不足。海洋功能区划对实际的实施过程关注较少, 虽然纸面内容比较完善, 但对具体功能区的实施内容只包括功能定位和管理要求两方面, 对于功能区管理要求没有明确具体的规定, 没有形成系统化的操作指南和规范, 且未考虑海域差异化, 难以指导具体海域使用决策。海洋功能区划具有“国家级-省级-市县级”三级规划, 但各层级之间缺乏有机联系, 上级区划对下级区划的要求不够具体, 缺少明确的约束、控制手段。海洋功能区划对规划实施情况监测、试试效果评估环节关注较少, 无法通过评估结果对管理策略进行调整。

海洋主体功能区划根据资源环境承载能力、海洋开发强度和海洋发展潜力确定各个单元的定位、发展方向等, 这体现了国家的对海洋差异化管理的意图, 通过合理、可行、差异的政策引导、约束各单元按照海洋主体功能区定位来使用、保护海洋空间。尽管一系列政策文件都体现了海洋主体功能区划的重要性, 但海洋主体功能区划的建设由于缺少可操作、可细化政策实施, 规划现实和理想存在偏差。各省海洋主体功能区划评估制度不统一, 难以在全国范围内进行对比。

(四) 海洋空间规划公众参与度低

受传统“重陆轻海”思维的禁锢, 以及海洋科学知识宣传力度不够, 我国国民发展海洋意识较薄弱。海洋规划政策多从宏观大政方针视角制定, 关注更多的是政府的意愿, 忽视海洋空间是人类从事用海活动的“公共空间”, 关于海洋的利用、海洋的管理、海洋的治理都应与利益相关者协商过程中制定。规划内容多服务于政府经济发展, 未真正做到“问需于民, 问计于民, 服务于民”, 造成公众参与度低。企业活动与政府政策间互动较少, 仅限于自身企业经济利益追求, 造成行业间无序竞争, 对用海的环境保护意识较弱。公众尤其是利益相关者的实质性参与是保障海洋空间规划保持活力、影响力的基础, 利益相关者参与度不足导致其对最终成型的海洋空间规划理解性、认可度低, 目前我国对公众有效参与到海洋空间规划的编制、实施过程的措施仅停留在纸面上, 缺乏法律、制度层面的保障。

(五) 海洋空间规划体系尚未成熟

我国海洋空间规划体系是一个纵向上分为国家级、省级、市县级, 横向上海洋主体功能规划、海洋功能区划及各海洋专项规划并行的网状规划体系。但海洋空间规划之间存在多规并存的矛盾, 网状规划体系并不能有效运行。各海洋空间规划部分内容重叠, 规划未涉及的部分易成为“三不管地带”, 如海洋主体功能区规划和海洋功能区划中均划定了禁止开发的区域。海洋空间规划管理部门众多, 各部门职责不清, 部分权责存在交叉现象, 易发生推卸责任现象。各海洋空间规划依据法律政策不同, 编制标准不一, 资料、技术难以实现共享, 各规划时效也存在不同。

我国海洋空间规划体系的展望

我国的海洋空间规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分, 是国家海洋空间可持续发展的指南, 在我国的海洋空间合理利用和保护上发挥了积极作用, 但存在规划内容重叠、审批流程复杂等问题。从海洋空间规划的发展历程来看, 未来研究有两个关键点:理清各海洋空间规划层级、规划主体之间的关系, 打破原有的规划之间的壁垒, 重新构建一个“多规合一”的海洋空间规划体系;坚持陆海统筹, 明确海洋空间规划体系在国土空间规划中的地位, 衔接海陆间规划, 探索规划对象、功能和用途一体化格局, 将海洋空间规划体系融入到全国统一、权责明晰、科学高效的国土空间规划体系中。

(一) 破除重陆轻海的传统思维壁垒, 科学定位海洋空间规划

我国是一个海陆兼备的发展中大国, 海洋空间规划是我国国土空间规划的重要组成部分。由于长期受“重陆轻海”传统思维的禁锢, 海洋发展意识薄弱。要破除重陆轻海的传统思维壁垒, 准确把握陆域海域空间治理的整体性和联动性, 是对国家“一带一路”建设的响应, 是对新时代海洋发展机遇和挑战的应对, 也是对建立“多规合一”国土空间规划体系并监督实施工作的支持。当前要立足国家需要, 按照国土空间规划编制要求探索适合新时代国情的海洋空间规划改革路径, 并将各海洋空间规划融入到同级国土空间规划中。

海洋空间规划本身需要有明确的战略目标, 目前我国的海洋空间规划重点在于推进海陆统筹, 实现海陆并重, 并充分借鉴吸收国外优秀海洋空间规划的管理经验, 将我国建设成国际领先的海洋强国。从海洋生态环境上看, 海洋环境污染多是由于陆源污染造成的, 海洋生态环境问题的治理需要陆海统筹。从海洋产业上看, 海洋产业需要陆域社会经济支持, 海洋产业发展需要做到资源的陆海统筹。

在构建海洋空间规划体系时, 要明确各层海洋空间规划在整个海洋空间规划体系中的定位, 国家级海洋空间规划侧重战略性, 主要起到掌控全局的作用, 省级海洋空间规划侧重协调性, 主要起到承上启下的作用, 市县级海洋空间规划侧重实践性, 主要是根据规划范围内的实际情况对上级海洋空间规划进行细化和落实。

(二) 搭建陆海统筹管理平台

空间规划具有技术与政策的双重属性, 需要管理的支持, 技术的支持, 制度的支持。建立统一的空间规划体系目的在于协调规划层级和规划范围, 提高规划管理效益, 实现可持续发展。因此需要筹建专门化的陆海管理平台或机构 (如海洋发展委员会) , 统筹协调陆海规划的对接整合, 统筹考虑多维度的多利益主体的自存和共存问题, 推动发展战略与规划一体融合, 最终达到“优化—平衡”。海洋空间规划的编制需要大量基础数据的支撑, 其中不仅包括海洋生态系统和海洋社会经济数据, 还应该包括陆域的生态系统及社会经济数据, 只有同时掌握海陆数据, 才能达到海陆空间规划相互印证、相互协调的目的, 规划中使用的数据应该具有统一的标准, 这就需要构建一个不断更新、完善的国土空间规划数据库平台。

(三) 坚持陆海空间多维统筹, 重视空间远景规划

坚持注重陆海维度统筹, 坚持三维海洋空间利用意识, 不局限于近海岸发展, 把海洋空间规划理论和实践应用深海发展、远海发展、大洋海底发展、极地发展中。以生态文明建设为核心, 研究海洋空间规划体系的理论、制度、方法等问题;以海洋空间资源的合理保护和有效利用为核心, 研究海洋空间资源保护、海洋空间要素统筹、海洋空间结构优化、海洋空间效率提升、海洋空间权利公平等重大问题;研究海洋空间规划编制、实施、管理与监督机制等问题。要以“一带一路”建设为重要契机, 加强陆海多层次的对外开放合作, 构建全面开放格局, 并将海洋空间规划研究成果, 供海上丝路沿线国家和岛屿国家海洋空间规划时借鉴。

(四) 关注海洋空间规划的实用性和可操作性

我国现行的海洋空间规划具有“规划实施与规划编制相分离”“重编制, 轻实施和评估”的现象, 这就需要在编制、审批、监测等方面进行改革, 使海洋空间规划更具有实用性和可操作性。在海洋空间规划和管理的实践中, 除了要处理好人类活动对生态系统结构和过程的影响, 还要理性看待规划效用, 兼顾好规划的刚性和弹性, 兼顾资源保护、开发与配置, 构筑统一而又有弹性的规划, 并充分发挥好空间规划的“参谋”角色, 面对未来发展的不确定性和潜在的困难, 通盘考虑多种可能, 预先提供多种情景方案, 通过多方案的比选, 以期最大限度地接近愿景目标和可能路径。鉴于海洋空间规划固有的不确定性和海洋及人类生态系统的动态特征, 海洋管理也必须随着时间的变化具有适应性, 健全海洋生态环境监测机制, 建立海洋空间规划的定期评级机制, 并根据海洋经济发展情况适时予以调整。

(五) 突出海洋科学的综合性属性, 构建完整的海洋学科教育体系

立足海洋科学的综合性特征, 从“空间”视角理性看待海洋学科综合发展, 进一步明确海洋空间认知的综合性、复杂性和战略意义, 引导从地球科学、资源环境科学、工程技术科学、人文社会科学等多个视角和学科方向加强海洋科学学科体系建设。海洋空间规划必须依据坚实的海洋科学知识基础, 在加强海洋基础学科问题研究、提升海洋科学认知深度和广度的同时, 提倡交叉合作, 支持新理论和创新方法的研究, 构建完整的海洋学科教育体系, 培养具有综合知识结构和认知能力的海洋教育、研究、应用与决策咨询的复合型高素质人才, 规范当前, 引领未来。