一文读懂国有企业“三重一大”合规要点｜iLaw

2021年6月7日，审计署审计长侯凯在第十三届人大常委会第二十九次会议上做了《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中第五条第（一）项为企业国有资产审计情况，审计发现的主要问题有：

• 部分企业会计信息不真实；

• 存在部分低效无效资产；

• 国有经济布局和结构调整聚焦主责业主不够。

2021年7月22日，安徽省审计厅厅长刘大群在安徽省第十三届人大常委会第二十八次会议上作了《安徽省2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中第六条第（二）项为企业国有资产审计情况，审计发现的主要问题有：

• 资产处置、运营管理不够规范；

• 部分企业会计信息不实。

从上述两份审计工作报告可以看出，企业国有资产经审计存在的问题除会计信息外，主要集中在资产管理和处置、经济布局和结构等方面，而这些方面都需要企业进行集体决策。

本文通过介绍“三重一大”决策制度的相关情况、存在的问题、合规建议，来帮助企业民主、科学的决策，避免决策程序违法、违规或决策失误造成国有资产流失，相关人员被追责。

近年来，为切实加强国有企业反腐倡廉建设，推动其真正科学高效规范岗位职能权限，促进完善合规管理，中央对国有企业提出严格落实重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作 （以下简称“三重一大”）决策制度要求，凡属“三重一大”事项，必须由领导班子集体作出决定。

“三重一大”事项的主要范围

2010年6月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（以下简称“《意见》”），就进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度提出具体明确的意见。“三重一大”事项的主要范围包括：

1.重大决策事项

重大决策事项，是指依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》以及其他有关法律法规和党内法规规定的应当由股东大会（股东会）、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党委（党组）决定的事项。

主要包括企业贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规和上级重要决定的重大措施，企业发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资、利益调配、机构调整等方面的重大决策，企业党的建设和安全稳定的重大决策，以及其他重大决策事项。

2.重要人事任免事项

重要人事任免事项，是指企业直接管理的领导人员以及其他经营管理人员的职务调整事项。

主要包括企业中层以上经营管理人员和下属企业、单位领导班子成员的任免、聘用、解除聘用和后备人选的确定，向控股和参股企业委派股东代表，推荐董事会、监事会成员和经理、财务负责人，以及其他重要人事任免事项。

3.重大项目安排事项

重大项目安排事项，是指对企业资产规模、资本结构、盈利能力以及生产装备、技术状况等产生重要影响的项目的设立和安排。

主要包括年度投资计划，融资、担保项目，期权、期货等金融衍生业务，重要设备和技术引进，采购大宗物资和购买服务，重大工程建设项目，以及其他重大项目安排事项。

4.大额资金运作事项

大额度资金运作事项，是指超过由企业或者履行国有资产出资人职责的机构所规定的企业领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。

主要包括年度预算内大额度资金调动和使用，超预算的资金调动和使用，对外大额捐赠、赞助，以及其他大额度资金运作事项。

“三重一大”事项决策的具体程序

1. 论证调研

“三重一大”事项提交会议集体决策前应当认真调查研究，经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见。

重大投资和工程建设项目，应当事先充分听取有关专家的意见。重要人事任免，应当事先征求国有企业和履行国有资产出资人职责机构的纪检监察机构的意见。研究决定企业改制以及经营管理方面的重大问题、涉及职工切身利益的重大事项、制定重要的规章制度，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工群众的意见和建议。

决策事项应当提前告知所有参与决策人员，并为所有参与决策人员提供相关材料。必要时，可事先听取反馈意见。

2.党委（党组）意见前置

董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。进入董事会、未设董事会的经理班子的党委（党组）成员，应当贯彻党组织的意见或决定。

企业党组织要团结带领全体党员和广大职工群众，推动决策的实施，并对实施中发现的与党和国家方针政策、法律法规不符或脱离实际的情况及时提出意见，如得不到纠正，应当向上级反映。

3. 集体决策

党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子应当以会议的形式，对职责权限内的“三重一大”事项作出集体决策。不得以个别征求意见等方式作出决策。

紧急情况下由个人或少数人临时决定的，应在事后及时向党委（党组）、董事会或未设董事会的经理班子报告；临时决定人应当对决策情况负责，党委（党组）、董事会或未设董事会的经理班子应当在事后按程序予以追认。经董事会授权，经理班子决策“三重一大”事项的，决策方式同上。

4. 决策执行

决策作出后，企业应当及时向履行国有资产出资人职责的机构报告有关决策情况；企业负责人应当按照分工组织实施，并明确落实部门和责任人。

参与决策的个人对集体决策有不同意见，可以保留或者向上级反映，但在没有作出新的决策前，不得擅自变更或者拒绝执行。如遇特殊情况需对决策内容作重大调整，应当重新按规定履行决策程序。

5. 程序合规

决策会议符合规定人数方可召开。与会人员要充分讨论并分别发表意见，主要负责人应当最后发表结论性意见。会议决定多个事项时，应逐项研究决定。若存在严重分歧，一般应当推迟作出决定。

会议决定的事项、过程、参与人及其意见、结论等内容，应当完整、详细记录并存档备查。

建立“三重一大”事项决策的回避制度；建立对决策的考核评价和后评估制度，逐步健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。

违反“三重一大”决策制度的后果

组织人事部门、履行国有资产出资人职责的机构和审计机关，应当将“三重一大”决策制度的执行情况，作为对企业领导人员考察、考核的重要内容和任免以及经济责任履行情况审计评价的重要依据。

国有企业领导人员违反“三重一大”决策制度的，应当依照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和相关法律法规给予相应的处理，违反规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当承担经济赔偿责任。

“三重一大”决策制度落实存在的问题和建议

（一）存在的问题

1. 不经集体决策

国有企业内部决策会议，一般有董事会、党委会和总经理办公会三种会议形式，部分国有企业未严格执行领导末位发言制，会上领导率先表达自己的想法，而后再由其他成员表态，造成部分成员有言不敢言的情形，导致民主决策在一定程度上流于形式。

2. 虽经集体决策，但决策失误

部分企业在决策前论证调研不充分，造成决策实施后达不到预期效果，甚至有可能造成国有资产损失，属于决策失误的情形。

3. 决策后管理不善或者执行不力

有些上会研究的“三重一大”议题仅局限于决策环节，决策是否执行、如何执行、执行效果等情况，很少在事后对决策执行的情况在会上进行反馈和通报。

此外，一些“三重一大”事项在决策执行过程中会发生调整变更现象，而调整变更的集体决策过程往往容易被忽视或漠视，从而导致集体决策的要求未能贯穿“三重一大”事项的始终。

4. 决策资料管理不规范

部分国有企业有关“三重一大”的资料保存不完整，无法还原决策真实过程，资料杂乱不完整、不齐全，找不到决策对应的会议资料，或是会议记录过于简洁反映不出决策程序。

存在资料后补情况，部分会议存在会议签到表、会议记录签字与会议纪要列明参会人员不符的情况，无法查明参会决议实际情况。

（二）合规建议

1.制定本单位的“三重一大”决策制度实施细则

为进一步规范国有企业的决策行为，保证决策的科学化、民主化，提高决策水平，防范决策风险，确保国有企业各项战略部署全面落实，确保依法决策、科学决策、按权限决策，国有企业应制定“三重一大”决策制度实施细则，主要内容应当包括：基本原则、决策范围、决策形式、决策程序及规则、决策执行、决策监督、责任追究等。

通过制定“三重一大”决策制度实施细则，完善现行“三重一大”制度上的疏漏和不足，细化该制度的具体程序和操作流程，保证“三重一大”制度的针对性、操作性，避免流于形式。

企业还应当根据据“三重一大”决策制度实施细则，相应制定或修改各种形式的会议议事规则。

2. 加强宣传教育

加大对“三重一大”制度的学习宣传。通过召开专题会议、进行专项培训等方式分析和解读“三重一大”制度的相关政策，使领导干部深入领会“三重一大”主要精神，切实提高对“三重一大”工作重要性的认识，增强企业贯彻落实“三重一大”工作的自觉性和主动性。

3.健全纠错机制和问责机制

完善纠正决策失误的工作机制。决策实施过程中，如果外部情况发生较大变化,或者由于决策本身的失误，原定决策方案已明显脱离实际，甚至危及决策目标的实现时，就必须对原有方案进行根本性的修正。方案的执行者要将信息及时进行反馈，决策人进行综合分析和评价，形成再决策、再执行的循环过程，不断纠偏纠错，拾遗补缺，形成完整的程序链，确保决策的正确性与科学性，削减风险，弥补损失。

完善决策失误责任追究机制。在决策出现失误时，要能找到责任人员。要明确决策失误者所应承担的责任及处罚措施，通过对主要责任人的责任追究及警示教育作用促使决策人员提高思想认识，总结经验教训，改进工作方法，在后续的决策中减少失误。对于发现决策失误仍不及时纠正的，要严厉追究当事人责任。坚持“一案双查”。领导班子决策上涉嫌违纪违法的，在查明情况、分清责任的基础上，既要追究当事人责任,还要追究主要领导，分管领导的责任。

4.强化监督检查

充分发挥各有关部门的监督作用。纪检机关、组织部门作为“三重一大”制度落实的监督主体，要把督促检查“三重一大”制度落实情况作为考核班子、干部和党风廉政建设的重要内容，通过年度考核等途径，不断深化对贯彻执行“三重一大”决策制度的监督检查。审计、财务等部门，也要以“积极参与，源头控制”为工作思路，做好对“三重一大”事项制度落实的全过程监督。

加强信息公开，实行“阳光操作”。把公开贯穿于“三重一大”决策全过程，对决策事项、决策依据以及决策结果都要公开，充分听取群众意见，切实保障群众参与监督的知情权，并将群众满意度作为决策的重要评审依据。

5.把法律审核嵌入“三重一大”决策过程

为了防控重大经营决策和重大经营活动的法律风险，促进依法经营和依法决策，维护国有企业的合法权益，必须把法律审核把关嵌入到“三重一大”决策过程中，实现法律监管。

目前，法律审核嵌入监测体系的模式基本上有三种：

一是法律顾问列席决策会议。对于涉及法律问题的重大经营决策，邀请本单位法律顾问列席会议，现场对相关法律问题提出意见和建议并由业务承办部门及时整改或落实；

二是提交法律部门会签。在对重大决策事项审议前，由承办部门将书面材料提交法律部门进行书面审核并会签，法律部门会签的记录作为提请决策程序的必要条件之一；

三是由法律顾问出具法律意见书，这是最常用的模式。各单位业务部门对于需要提交本单位决策机构进行审议的重大经营事项，都应当由本单位法律顾问出具法律意见书，并将该法律意见书作为会议材料一并提交决策机构，以供决策机构参考。

实践证明，上述三种模式能较大限度地防控“三重一大”决策事项的法律风险，为决策机构依法决策、科学决策提供重要支撑。

6.通过数字化手段完善企业“三重一大”决策程序

随着人民环保意识的增强，以及各行业对办公模式需求的不断升级，现代化、信息化建设步伐的加快，无纸化办公已经由概念逐渐应用到多个行业领域中。企业的“三重一大”决策程序中存在一定的涉密性，同时考虑与会者的阅读习惯，暂不能实现完全的无纸化，故建议在论证调研和征求意见的阶段，以及资料存档时通过扫描、云存档等方式实现部分无纸化，一方面节约资源，另一方面也可以提高工作效率。

目前市面上已出现一些合规管理的软件，其中包含了“三重一大”目录和决策程序，很多大型企业也根据自身实际情况定制软件。当已有的合规软件不适用时，建议企业根据自身的实际情况个性化定制软件，全方位识别合规风险，避免产生合规风险，保证企业健康有序的快速发展。

作者介绍：

余鲲，iLAW合规——铜陵分院院长，安徽景旺律师事务所合伙人，管理委员会委员，执行委员会副主任委员。毕业于中国政法大学，执业十余年，持续为客户提供高效、优质、专业的法律服务，深受客户的信赖和好评。目前担任等多家政府单位、金融机构、企业的常年法律顾问，在公司与商事、投融资纠纷、民商事争议解决等领域具备丰富的执业经验。

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