明确农村宅基地继承权是一大进步

周兼明      凤凰周刊     2020年第32期，总第741期

不久前，自然资源部对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出了答复，第6条是“关于农村宅基地使用权登记问题”的，文件明确答复：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

该答复是自然资源部联合住建部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等7部门共同研究确定的。这份文件共答复了9个问题，第六条引发媒体和网友的热议最多。

针对农村宅基地，答复同时点明：按照房地一体原则，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。这意味着宅基地须有房才可继承；不动产登记证书须注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。

短短几句话之所以引来热议，是因此事确实关系到数亿国人的私人产权和直接利益。实际上，早在2011年11月，国土资源部、财政部、农业部等四部门就联合下发过《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，那份文件已明确农民宅基地使用权可由城镇户籍子女继承并办理不动产登记。不过，由于各地对政策是否延续判断不一，加上农村宅基地登记在各地进展阶段不同，这份答复算是终结了不同地方在执行中可能引发的歧义。

所以，这份答复虽权威，但并非新政。有媒体甚至猜测这可能是农村宅基地解除买卖限制的前奏，不过从目前答复看，被继承的宅基地仍属农村集体所有，城镇户籍子女虽可继承，但不能上市交易买卖，最多可转让给本村没有宅基地的村民。对老房子能否改建重建，国家没有明确的政策和法律，大概仍是由各地村集体和乡镇政府说了算。至于城镇户口子女继承的宅基地使用权，能否继续由下一代继承，这个答复也不明确，不过应可比照此条执行。

应当看到，城镇户籍子女可继承农村宅基地使用权，与城里人可到乡下买地盖房子仍是两个不同的概念。至少从眼下看，2019年9月《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中的三个“严禁”仍是有效的，即严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆；严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。

农村宅基地虽无法卖给城里人，但明确可由城镇户籍子女继承，这一点至少对保护农民的合法权益有积极意义。在乡村，宅基地和房屋可说是农民最主要的资产，任何变化都会牵动数亿农民的心。尤其近些年，大量农村人口在流失，闲置的宅基地和房屋大量增加，但同时各地对宅基地使用和建房管制也越来越多。各地对农民宅基地问题处理政策，各有不同，有收回进城落户农民宅基地的，也有在宅基地拆迁中不补偿进城落户农民的。宅基地问题，成为很多进城农民的一大困扰。

这次答复虽未涉及宅基地制度的根本问题，但身份不成为继承障碍后，至少减少了很多农民进城落户的后顾之忧。统计显示，到去年底中国常住人口城镇化率为60.60%，但户籍人口城镇化率只有44.38%。这其中有16%的人口，即2.24亿人常住城镇却未落户，除却大城市有落户限制外，大量三、四线城市即便放开户口限制也吸引不来人——这多与同地同权、农村拆迁补偿的提高以及农民为了保住农村宅基地等原因有关。如今继承权明确了，可加快提高户籍人口城镇化率。

对乡村建设来说，这也是一个利好消息。由于大量农民进城，农村宅基地目前有很大一部分处于荒置或低效利用状态。有些子女即使想为父母修缮改建乡间住宅，但考虑到不能继承，也不愿做过多投入。明确了这个政策，至少有财力的家庭会考虑重修房屋，即使不自住，也可出租给下乡资本，用来作乡村度假、旅游、养老、民宿等项目。而乡村子女中一些向往田园生活的人，也可能因为政策的变化回乡村投资，成为乡建的一员，这些都有助于促进乡村经济的发展和乡村景观的改善。

这次自然资源部的答复，第7条涉及到土地承包经营权的流转问题，同样值得关注。答复指出：农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期，目前该项工作正由农村部门移交给自然资源部门——这表明，今后农村宅基地和承包土地的权利转变，将成为国家的不动产管理事务，而不再是农业部集体经济组织管理事务的一部分，即农村不动产管理，在法律上开始脱离集体经济组织的管理。这应视作一个法律上的大进步，至少使得农村宅基地和承包土地的产权关系更为清晰了，脱离了乡村组织的管理。

农村土地所有权问题的解决，显然不可能一步到位，但这种渐进式改革，同样有助于产权的逐步确立，有助于减缓乡村的衰落。当然，如果想进一步推进城镇化，真正实现乡村经济的发展，还需对农村土地制度进行更深入的改革，促进农村的各种资源要素得到更合理的配置。但无论如何，改革已经开始，未来值得期待。