政府间协同何以建立？大气污染重点控制区的定性比较分析
【作者：
刘遥，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；
【摘 要】：基于协同治理框架，笔者与吴建南、易洪涛、文婧合作完成并在Public Management Review发表的一篇论文，提出了影响政府间协同建立的四个起始条件：权力不平衡、资源不平衡、合作历史和上级政府参与。以中国地方政府间大气污染控制区为例，来检验这些条件的相互作用。定性比较分析（QCA）结果表明，轮形、伞形和扇形模式促进了协同。上级政府的不参与和强强竞争模式抑制了协同。外部领导和内部领导在地方间协同的建立中起着重要作用。
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研究问题
世界各地越来越多地采用协同方式来解决跨界环境问题（Koontz & Newig，2014；Hileman & Bodin，2019）。大气污染是一种典型的跨界污染问题，受气候、风向等自然条件的影响，污染物质能够进行长距离的传输（Bergin et al., 2005）。同时，空气是一种公共物品，具有明显的外部性和公共性。
面对空气污染问题，许多国家将重点控制区作为一种政策工具。例如，1967年，美国政府指定了空气质量控制区，作为城市空气污染控制的空间框架（Gaulding and Clark 1968）。同样，中国版的重点控制区规划《重点区域大气污染防治“十二五”规划》是国务院批准的第一个大气污染防治综合规划，划定了13个重点控制区，推动建立区域大气污染联防联控机制。但是，在《规划》的5年时间里，并不是所有的13个区域都建立了区域政府间协同。那么，为什么有的地区建立了协同，而有的地区没有？是什么因素导致地方政府决定参与协同？
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政府间协同的起始条件
“为了一个共同的目标而合作，这就使之走向了协同。整体大于部分之和。”（Thomson & Perry, 2006: 23）就协同主体而言，一部分概念围绕政府主体，包括一个政府内部的“跨部门协同”、不同地区政府间协同等；另一部分概念涉及到政府和非政府主体，比如公私部门协同的“公私伙伴关系”理论，以及多主体间协同的“网络治理”理论等。
本文是将协同的主体限定为跨辖区的地方政府，即水平协同（Horizontal collaboration）或地方间协同（Interlocal collaboration）。水平协同已经是一项世界范围内广泛关注的议题（Kwon et al.，2014；Chen et al.，2015；Woods & Bowman，2018），可以定义为地方政府或城市之间在实施跨辖区溢出政策方面的协同（Swann，2017；Yi & Cui，2019）。
即使合作对所有人都有利，也未必人人都会进行（Woods & Bowman，2018）。利益相关者之间的协同往往不是无缘无故发生的，而是建立在一定的促进型起始条件（Ansell and Gash，2008）或驱动因素（Emerson et al, 2011）的基础上。
很多影响深远的协同框架，都提出了各种协同条件。其中，Ansell和Gash（2008）将关键的起始条件界定为三大变量：权力/资源不平衡、参与的激励机制、对立与合作的前史。这3个条件内涵非常丰富，基本内化了大部分框架提出的协同条件，如社会资本、相互信任等。
基于Ansell and Gash（2008）提炼的三个条件，结合中国体制背景和大气污染治理实践，我们提出权力不平衡、资源不平衡、合作历史和上级政府参与四个起始条件。
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研究设计
本研究选择《规划》中划定的十三个重点控制区为样本。首先，这些案例在同一大气污染防治规划中提及，具有相似性和可比性；其次，案例具有相当程度的多样性，每个案例在权力、资源、合作历史等条件维度差异明显，是否建立协同的结果维度也满足正负向多样的要求。另外，重点区域共涉及19个省、自治区、直辖市，探讨这些区域的政府间协同有利于反映出中国大气污染联防联控实践的一般性规律。
定性比较分析（Qualitative comparative analysis，QCA）既是一种研究方法，也是一类分析工具，在方法上兼顾了组态比较和集合论的特点（Ragin, 1987）。在本研究的条件变量中，权力不平衡和上级政府参与为多值变量，因此选取mvQCA分析技术。本文的结果和条件变量的测量方法如表1所示。
根据以上测量方法，得到十三个案例的条件和结果变量的赋值，如表2所示。需要说明的是：
第一，《规划》中以城市作为区域协同主体，因此本文对于条件和结果的测量均以城市数据为基础，区域内城市以《规划》中为每个区域划定的范围为准；
第二，2017年是《规划》的截至年份，也是本研究时间跨度的末年；
第三，本文探讨的是政府间协同的起始条件，因此仅考虑协同建立之前的因素，协同建立之后的变化不做分析，如“京津冀及周边地区大气污染防治协同小组在2018年升格为领导小组”不在本文关注范围之内；
第四，关于变量测量的数据材料，我们安排两位研究者独立搜集政府文件、政府门户网站通知、新闻报道、统计年鉴、城市经济和社会发展统计公报等所有网上公开渠道，尽可能保证数据材料的准确性和完备性。
表1 结果和条件变量的测量方法
表2 政府间协同条件与结果的多值量表
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分析结果
本文借助Fully functional multi-value QCA（fm-QCA）完成组态分析（由复旦大学复杂决策分析中心开发，项目主页：https://github.com/buka632/Fm-QCA），主要包括对单个条件的必要充分性分析、建立政府间协同（COLL1）的组态分析和未建立政府间协同（COLL0）的组态分析三个部分。根据分析结果，得到建立政府间协同的条件组合（公式1）和未建立政府间协同的条件组合（公式2）。
POWE1*SUPE1,2+RESO1*HIST1*（SUPE2+SUPE1*POWE0)→COLL1 公式1
SUPE0+POWE2*HIST1*SUPE1→COLL0 公式2
SUPE2+SUPE1*POWE0,1→COLL1 公式3
SUPE0+SUPE1*POWE2→COLL0 公式4
SUPE和POWE这两个核心条件在中国情境下表现出了一些独特之处。SUPE1,2是建立政府间协同的必要条件，所有被建立起的政府间协同中都存在上级政府的强/弱参与。当权力非平衡——存在一个权力高于其它城市的协同主体时（POWE1），政府间协同也能够建立起来。SUPE和POWE还是政府间协同的核心条件。因此，根据这两个条件，我们将“建立政府间协同”的条件组合划分为三种中国地方政府间协同模式：POWE1* SUPE1,2，根据SUPE的赋值，分为两种模式；RESO1*HIST1*（POWE0*SUPE1+SUPE2）都不存在核心城市，合并作为另外一种模式。三种模式如图1所示。
图1 中国地方政府建立政府间协同的三种模式
“轮形”模式（POWE1*SUPE1），围绕一个核心城市形成政府间的协同。上级政府只发挥有限的作用，政府间的协同以核心城市为中心。
“伞形”模式（POWE1*SUPE2），在上级政府的大力支持下，形成以核心城市为中心的政府间协同。但是，上级政府发挥强大的作用，成为协同的管理者。
“扇形”模式（RESO1*HIST1*(POWE0*SUPE1+SUPE2)），在上级政府的指导下，形成一个没有中心城市的合作交流网络。
根据公式2和公式4，中国地方政府间协同建立失败会有两种模式。
上级政府不参与模式（SUPE0）。无论有任何有利于建立协同的条件，只要上级政府不参与，就很难建立协同。
强强竞争模式（POWE2*HIST1*SUPE1）。当区域内有“两个以上强市”时，上级政府参与度不高，也难以引导政府间协同的建立。
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讨论
Ansell & Gash（2008）提出领导者可以是从利益相关者群体中产生的领导者，也可以是来自外部的诚信中介（Honest broker）。关于模式的分析明显地显示了上级政府和中心城市的重要领导作用。我们分别认定上级政府为政府间协同的外部领导，中心城市为内部领导。二者共同发挥出领导对政府间协同形成的关键作用。
上级政府的参与在中国地方政府间建立协同的启动阶段便至关重要，充分体现出自上而下的政府管理系统的特点。实证分析结果显示，中国上级政府的作用与协同治理框架中领导者的作用既有相同点，也有不同之处。Emerson（2012）将领导在协同治理中的角色概括为发起人、召集人、调解人、技术专家、公共倡导者等。本文还发现了上级政府更加强力的管理者的身份。上级政府可以对协同主体发挥出远强于诚信中介的影响。问责是协同中一个关键但又难以解决的问题（Spicer，2017; Waardenburg et al., 2019）。而在中国大气污染政府间协同治理中，上级政府参与是行政问责的有力保证。
QCA的分析结果明确了核心城市在中国地方政府间协同治理中的内部领导者的角色。不同于Ansell & Gash（2008）的协同治理框架强调的“协同主体间权力-资源异质性将不利于协同”的观点。本文研究结果证实，在一定时期内维持现有的权力不对称，如果能使合作利益最大化，就有可能被合作伙伴所接受（Ran & Qi，2018）。
中国实践反映，政府间协同需要一个“领头羊”，具有更强权力的核心城市将会是诞生自群体内部的领导者，承担起部分领导者的责任。弱势城市主体不愿参与协同是令人担心的问题，而它将因为上级政府的参与而一定程度上得到化解。但是，这和Ansell & Gash（2008）强调的“要求对弱小或处境不利的利益攸关方的代表性作出承诺”不同。上级政府往往是向强势的核心城市授权，进一步增强核心城市对周边城市的控制能力，凸显核心城市的领导地位。
类似于Chen et al.（2015）的核心—外围分析结果，一个或几个领先的网络成员应该承担起管理和维持区域网络的责任，以克服合作的挑战。本文分析结果表明，强势城市最好只有一个。若存在超过一个的强势城市，则无法自然产生一个占据领导地位的核心城市。而且，上级政府也难以强行抬高其中一个为核心城市，以免引起其它强势城市的不满。
存在两个权力相当的城市不利于建立协同，对于这个分析结果的一个可能的解释是，强势城市之间更容易爆发恶性竞争。在这种情况下，只有上级政府强力参与，使自身成为强力的外部领导，才能使下级政府努力完成自上而下的任务，以避免政治问责（Wu et al.，2018），从而压制强强竞争，进而保证政府间协同的建立。
与Emerson（2012）的猜想一致，研究发现领导是协同的基本驱动因素。中国政府习惯于建构存在一个核心主体或上级领导的协同网络，这种网络具有很强的行政色彩。但是，在严丝合缝的官僚层级中，这种网络也具有非常强的效率。特别是在应对公地悲剧与集体行动的两难困境时，行政环境和问责压力能够使各方主体更加积极地相互配合。而且，核心主体的存在有利于通过牵头、协调、示范等机制促进协同网络的形成以及有效运转。
参考文献
Liu, Y., Wu, J., Yi, H., & Wen, J. (2021). Under what conditions do governments collaborate? A qualitative comparative analysis of air pollution control in China. Public Management Review, doi:10.1080/14719037.2021.1879915
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https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2021.1879915