我国重点生态区位商品林规制与补偿机制探讨

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摘要：重点生态区位商品林是我国社会经济快速转型发展的产物，也是新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的体现。从经济学视角看，它从私人物品转变为混合物品，存在明显的正外部性，其规制和补偿机制应当以外部性内部化为导向。文中结合福建永安等地的实践和国外的成功经验，指出应当依据生态服务功能对重点生态区位商品林分层分类并实行差异化的规制和补偿，构建关键利益相关主体的谈判协商平台，强制性补偿和竞争性补偿相结合，发挥有限的公共财政投入的最大效力，实现重点生态区位商品林相关外部性的内部化，以产生正确的社会激励，为深化集体林权改革和乡村振兴夯实基础。

关键词：商品林，补偿，混合物品，外部性，集体林权改革，重点生态区位，中国

作者：赵业 刘平养

　　重点生态区位商品林是我国林业在快速发展过程中出现的一个新的“矛盾体”：从区位和生态功能的角度看，它是在生态敏感区范围内以生态服务功能为主的林地；从产权和经营管理的角度看，它由私人所有并承担种植、经营和管理责任，属于以经济效益为导向的商品林。两者发生重叠是由于社会经济的快速发展导致的：一是社会经济活动的快速扩张导致一些林地的生态位性质发生了改变。例如，高铁、高速公路等基础设施向山区的延伸，使这些交通干线两侧的商品林涵养水土、景观维持等生态服务功能变得至关重要。二是全社会对生态服务的数量和质量需求也在快速增加。城市越是发达，对水源的压力就越大，对景观的要求也越高。因此，河流两侧、水源地周边以及城市景观天际线范围内的林地也被赋予了更多的生态价值。例如，包括福建省在内的不少地区响应社会发展需求和不断趋紧的环境保护要求，采取了严格措施，将这部分凸显生态价值的林地划为重点生态区位商品林，并进行严格的采伐控制。但问题是，这部分商品林是在集体林权改革以后确权到户、承包到户的集体林，农户的所有权（使用权）是明晰的。将这部分商品林划为重点生态区位商品林虽然对生态环境保护起到了积极作用，但也在很大程度上造成了林农利益的损失，削弱了集体林权改革的正向效益。

　　这一问题已引起中央和福建各地方政府的高度重视，福建永安、沙县、永泰等地开展了一系列的赎买等改革探索，并取得了一定成效。但在实施过程中，同样存在许多挑战，集中体现在赎买资金仍存在巨大缺口、赎买标准难以得到林农认可、收储后森林资源长效管理难度大等方面。目前重点生态区位商品林问题已经与林农的利益、森林的生态服务价值、社会的生态环境质量需求以及林业的健康可持续发展等社会、经济、生态问题交织在一起，成为区域可持续发展面临的严峻挑战。妥善合理地解决这一难题，首先需要理解重点生态区位商品林的内在含义。因此，本文从重点生态区位商品林的经济属性出发，结合课题组在福建永安等地的实地调研情况，分析重点生态区位商品林现阶段所面临的困境，并探索规制与补偿的合理路径。

1、重点生态区位商品林的经济属性及其影响

　　在福建省林业快速发展的过程中，1998年起源于福建省永安市洪田村、2003年在全国推行的集体林权改革至关重要。它通过“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”使广大林农获得了清晰的产权，确权颁证、抵押贷款等政策的推进落实进一步增强了林农长期经营的信心。随后，专业林农、家庭林场、林业协会/合作社和其他社会资本进入和投入林业的积极性大幅度提高，有力促进了林业增效和林权改革深化。在这一背景下，原先由于立地条件差、投入成本高而无人问津的河岸地、陡坡地等也吸引了不少林农的投入、经营和管理，使得这部分区域的森林得以快速恢复。而在即将获得回报的时候，由于生态环境保护的需要，福建省自2010年开始陆续将65.16万hm2商品林划为重点生态区位商品林并采取严格的采伐控制，使亟待获取经营产出的林农陷入生计危机。

　　从重点生态区位商品林这一特殊用语的出现过程以及其深层次的经济属性看，它首先是林农经过长期种植和管护发展起来的私人物品——商品林。在集体林权改革以后，林权证赋予了林农对这一林地的私人产权，包括林地的使用权、林木的所有权和收益权。其次它才是位于特定的生态区位且具有生态服务功能等外溢性价值的公共物品，并且并不属于那些基础的、社会生产和生活所必须的纯公共物品——这些已经被划为生态公益林。因此，重点生态区位商品林实际上是介于私人物品与公共物品之间的混合物品，是我国从社会主义初级阶段进入新时代的产物，也是社会需求从单纯追求物质经济向质量和服务经济转型的集中体现。重点生态区位商品林的所有者即广大林农的生产行为在这个过程中具有强烈的正外部性。从这一点出发，各种解决重点生态区位商品林的措施，其根本导向应当是使这部分正外部性内部化，以形成正确的社会激励，实现重点生态区位商品林的长期稳定和进一步发展。从既有实践看，大多数地区也都采取了积极的措施，意图通过赎买、租赁、置换和改造提升等多种形式调整为生态公益林。但就目前而言依然存在诸多挑战。

　　首先，难以实现有限的公共财政投入和庞大的补偿需求之间的平衡。目前重点生态区位商品林赎买资金主要以县级财政投入为主，省级补贴有限，地市级财政没有配套，其他市场化的资金筹集机制也尚未全面建立。这对于许多经济欠发达的山区县而言，公共财政压力巨大。以永安市为例，全市共有重点生态区位商品林1.41万hm2，按照当前部分试点地区天然林赎买标准7 500 元/hm2、人工商品林赎买价格22.5万~33.75万元/hm2估算，公共财政需要投入2.1亿~3.2亿元；而永安市2018年地方一般公共预算收入仅16.88亿元，能够拨付用作赎买资金的仅1 500万元。需要指出的是，试点地区的赎买标准并不是重点生态公益商品林的真实价值体现，而是地方政府根据有限的公共财政投入单方面设定的标准。据调查，如果按照木材的市场价格，重点生态区位商品林的价值约为7.5万~12万元/hm2。

　　其次，难以形成林业资源长期投入和可持续发展的正向激励。作为重点生态区位商品林的所有者，广大林农为森林资源增效和生态服务功能提升作出了积极贡献。他们持续投入、经营的行为对整个社会而言具有正外部性，应当被奖励而非被惩罚。但是由于重点生态区位商品林补偿需求大、公共财政投入有限、后期回报率难以预估，在实际操作中政府不断压低赎买价格实现收储，从而造成林农收益严重受损，不但没有实现正外部性的内部化，反而使“恶无恶报，善无善报”。据估计，一般山林的造林成本在不计施肥投入和幼苗成活率的前提下都在2.25万~3万元/hm2，而重点生态区位商品林的赎买价格只有1.5万~2.25万元/hm2，相当于林农十几年经营不能获益反而亏本。高孟菲等通过对重点生态区位商品林生态补偿利益相关者的演化博弈研究指出，若政府在政策执行中采取排他性、一次性的方式并忽略相关配套政策的落地，会导致林农“反破坏”现象。因为强制性的、一刀切的重点生态区位商品林的划定和砍伐规制虽然短期内强化了林业的生态服务功能，但打击了林农长期投入的积极性，变相鼓励了各种短期生产行为。同时，在没有广大林农积极参与的情况下，收储以后的重点生态区位商品林的长效管理也面临着挑战，甚至可能再次陷入林改以前的“集体林的悲剧”。

　　再次，不利于集体林权改革的深化推进。集体林权改革是我国林业制度的重大创新，其最重要的贡献是通过产权的细化和明晰，以确实权、颁铁证的方式增强了广大林业经营主体长期稳定的信心，使社会资本不断进入林业要素市场，推动林业资源的优化配置和林业生产力的快速发展。但是我国林业发展相较于世界先进水平仍有很大差距，需要不断吸引资本、人才、先进科技，着力提升生产、经营和管理水平，持续推动林业资源的优化配置。而重点生态区位商品林问题的出现不仅在经济层面产生了很大的负面影响，在政策层面也使广大林农对集体林权改革长期稳定的预期发生动摇，因为作为私有产权铁证的林权证并没有很好地保护所有者的利益。考虑到我国集体林权相关政策变动频繁的历史性因素，这将在很大程度上损害林农和其他社会资本对集体林权改革的信任程度，进而加大深化集体林权改革的难度。

　　最后，影响林业的可持续发展和乡村振兴国家战略的推进。集体林权制度改革作为乡村振兴战略的重要组成部分，关乎林农增收、农村稳定和区域的经济发展，对山林资源丰富的欠发达地区尤为重要，如福建的南平、武夷山等地区。集体林权改革通过分林到户，释放了农村被束缚的生产力，优化了林业要素配置，已经成为区域经济发展的重要引擎。但是重点生态区位商品林问题的出现和长期得不到解决的困境，不但使当地林农收入来源骤然减少，部分林农将面临减收甚至返贫的困境，也从资本、人才等各个方面影响林业产业做大做强。从课题组的实地调研情况看，不少老林农都表示不愿再进行更多的林业投入，更不愿意自己的子女继续从事林业；一些原本可能返乡创业的年轻群体也不可能回流。随着这批老林农退出生产经营舞台，集体林经营后继无人的问题将更为严峻。

2、重点生态区位商品林问题的国际经验

　　从重点生态区位商品林的混合物品属性看，问题的核心依然是经典的保护与发展的均衡问题。与早期的保护与发展难题不同的是，它对林农而言是至关重要的经济利益与随着社会的快速发展而逐步凸显的生态价值之间的矛盾。尽管解决这一问题不存在普遍有效的模式，但整体上看有效的解决方案具有2个共同特征：一是与保护和发展相关的不同利益主体的深度参与和有效协商，二是生产经营行为外部性的内部化以形成正确的社会激励。而在当前我国探索解决重点生态区位商品林问题的政府规制和赎买补偿等实践中，恰恰忽视了这2个最重要的问题：一是自上而下的采伐限制和后续赎买等政策的出台，缺乏广大林农乃至基层政府等关键利益相关主体的有效参与；二是未能实现外部性的内部化，相反的是使原来持续投入和管护的林农受损严重，而那些投入较小甚至没有投入的林农反而受影响较小，由此形成了错误的社会激励。

　　在土地私有的欧美和日本等发达国家，也曾面临资源保护与发展的问题，尤其是在森林资源的多功能性受到广泛关注和认同的环境下，河岸、水源、栖息地等周边的私人林地生态服务功能也日益突出。相应地，发达国家也采取了许多针对性措施进行有效引导和规制，并取得了很好的效果。

　　一是利益相关主体充分参与到政策制定乃至决策过程。发达国家目前形成了私有林生态保护政策与私人作为林地权利行使主体相适应的政策体系，不但考虑到私有林的生态价值，还考虑到了私有林主的经济利益，追求经济与生态协调统一。在欧洲，私人拥有超过53%的森林面积，而这其中个人和家庭拥有至少65%，森林管理的结果取决于政府的决策和私有林业主的适配性。

　　因而欧盟各国政府和其他利益相关者寻求与私有林主的合作，以支持相关政策和目标。德国早在20世纪50年代就提出了以实现经济、社会和生态三大效益为目标的森林资源一体化经营的理念；2007年批准实施国家生物多样性战略，预留了德国全境5%的森林以及10%的公有林用于生物多样性保护；此外还与私有林场主签订生态保护合同，充分参考和吸纳他们的意见。在瑞典，政策鼓励私有林主编制森林经营方案并给予50%补贴，双方通过协商方案的过程达成了生物多样性保护和经济收益的双重目标，对于森林的可持续经营具有很好的实践效果。澳大利亚昆士兰州在森林政策和机构发展的历史中，私营部门为建立林业部和启动森林技术管理作出了重大贡献，利益相关者参与了《锯木厂许可法》《木材利用和销售法》等政策法规的制定，私有林主在林产品采伐和利用方面的权益已受到足够的政策关注和支持。

　　二是公共财政投入的坚实保障和正确的激励政策引导。大量成功的森林保护案例实践经验表明：激励的有效性和当地资源使用者参与的意愿对共同管理的成功起着至关重要的作用；考虑到不同动机的利益相关者，货币和货币激励的组合有助于增强合作行为。众多发达国家始终坚持和鼓励私有林的发展，并采取了相应的资金支持、财政贴息、税收优惠等货币化的激励措施以及融资性和技术性扶持手段来促进私有林可持续经营。但与此同时，这些激励和扶持政策通常带有一定的约束性和指向性，会同时对私有林主或利益相关者行为进行规范和约束，对林业的采伐和造林进行监督，从而实现经济和生态效益的有效平衡。例如，为保护河流、小溪两岸以及野生动物栖息地等生态脆弱地带，美国对这部分林地的更新造林、抚育间伐、林分改良等生产行为给予了引导性补贴，凡按照政府规制要求进行保护性生产的所有者都可获得相关作业成本50%的补贴，且年限达到10~15年。

　　三是充分发挥市场机制在资源配置领域的决定性作用。市场机制充分发挥作用是发达国家在森林资源保护和管理方面的一个重要特征，成功地解决了公共财政投入不足、补偿标准难定2个关键难题。其中应用较为广泛的是竞争性投标机制，即政府根据生态服务功能设定区域内森林保护的目标和要求，而区域范围内的林地产权主体可以通过投标的方式申请补贴，政府再对投标主体的林地区位、生态服务价值、成本有效性等进行系统评估，最终选择能够在有限的公共财政投入下获得公共利益最大化的林地。美国的自然保护计划就是这一竞争性投标机制的典范。该项目为了降低特定区域耕作强度、改善环境质量，意图通过向当地农民提供10~15年的经济补助激励土地所有者退耕或者按照要求耕作。有意愿获得政府补助的农民可以提交自己的方案和相应的补助标准要求，政府部门会对所有申请方案汇总并综合考虑所在地块的环境效益和补助需求，对地块排序后进行选择。这一模式既保证了林农的利益（自愿参与、自主报价），又实现了在有限的公共财政投入下的最优保护水平，因此得到广泛应用。近年来，森林认证、碳汇市场等措施也相继出现，有效促进了森林的可持续经营和生态保护。欧洲和北美的森林管理实践表明，以市场为导向的森林认证和碳汇交易在土地所有者和利益相关者中越来越受欢迎，已成为促进全世界可持续森林管理和生态效益市场化的首选策略。

　　四是分层分类，自愿性和强制性措施相互补充。强制性和自愿性的基本前提是对生态功能地带实行分层分类：先区分哪些是不可替代的关键自然资本（核心区）、哪些是总量限定但内部可替代的自然资本，再针对不同的自然资本实行差异化的标准和政策。一般而言，对核心区采取强制性保护措施，在必要的情况下政府以公共利益的理由强制占用，经由法院判赔的方式实现；对可替代的自然资本则综合考虑政府的投入情况和总量控制需求采用灵活的措施，包括市场化和自愿性措施，以此平衡不同利益相关主体的诉求，同时在有限的公共财政投入下实现保护目标的最大化。例如，美国对于重点自然保护区整体上采用基于“CC”标准的自愿性与强制性相结合的补偿机制：区域范围内的农民可以自主决定是否根据政府的要求建立相应的保护体系，但是对于那些希望获得联邦政府各种农业资助项目的农民，则必须满足政府的各种要求；对于处于生态敏感区的农户，则强制要求其从农业生产中退出，以实现对生态环境的有效保护。

3、启示与建议

　　重点生态区位商品林问题是我国社会发展进入新时代后出现的，是新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的体现，因此也应当在发展过程中解决。从当前的实践来看，重点生态区位商品林的经济属性尚未引起充分重视，在赎买等补偿实践中其外部性没有得到内部化，导致地方政府公共财政压力大、林农利益受损且丧失经营积极性、林业可持续发展受影响等诸多问题。结合国外应对类似难题的主要经验，需要围绕3个方面持续深化制度创新。

　　首先是分层分类、细化管理。根据重点生态区位商品林生态功能的重要程度，将其分为不可替代的核心区和总量有要求、内部可替代的非核心区，并进行差异化规制和补偿。政府有限的公共财政投入应当优先用于解决核心区的重点生态区位商品林问题；而对于非核心区的重点生态区位商品林，可以更多地采用引导性补贴的方式，鼓励林农按照政府的相关要求进行生产和经营活动；或者采取竞标的方式，让林农自主选择、主动报价，然后政府再进行综合考虑，以确保用最小的公共财政投入实现最大范围的保护，同时林农生产经营的积极性也得到保护和维持。

　　其次是充分发挥市场在资源配置领域的决定性作用。对于非关键性的生态环境改善区域允许有条件地进行改造和经营，如放宽非“三线林”之外的其他重点生态区位内的人工过熟林的限伐，并引入市场化机制，使开展了生态保护的私有林主可以通过市场机制获得更多的收益，形成有效的社会激励。一方面是建立因地制宜的竞争性投标机制，对提交申请的林农所在林地的生态区位、环境效益、土地流转的机会成本等综合考虑排序后进行赎买或补助，充分发挥市场配置要素的作用，从而确保政府资金的合理使用和赎买效率。另一方面可以对面积较大、林木产权明晰的重点生态区位商品林实施森林认证、碳汇交易、保护权利交易以及环境服务支付等试点措施，将收益作为林木和林权所有者的生态补偿，以减小公共财政压力，促进林业的绿色可持续发展，避免一刀切的政策对林农形成不良的示范激励而打击积极性。

　　最后，要加强政策引导，建立利益相关主体的沟通和协商机制，保障广大林农的话语权。加强对村集体、合作林场、林业协会等第三方组织的赋权，完善各利益相关主体谈判协商平台，增强其参与政策制定与决策的广度和深度，建立从上到下的行政管理系统和自下而上的反馈机制，以不断优化集体林的政策和决策机制。

第一作者：赵业，男，浙江诸暨人，复旦大学环境科学与工程系硕士研究生，研究方向为环境管理，E-mail：[e-mail]。