PPP项目变更与规范的调整流程探讨
编者按：
PPP模式在经过几年的高速发展后，大量项目进入了落地实施阶段。此阶段出现了很多由于各种原因导致的项目变化调整，很多问题并没有明确的政策依据可循，也没有相似的案例可以借鉴，这给实施机构和项目公司带来了一定的困惑。因此加强项目落地后的履约管理，完善项目调整程序，是PPP项目落地后顺利建设和正常投入运营的重要保障。本文就PPP项目变更的操作实践，探讨如何规范实施PPP项目的变更。
对于PPP项目而言，各类变更都会给项目的依法依规实施带来风险和隐患，有的甚至会涉及政府隐性债务风险。笔者认为，对PPP项目的调整和变更涉及到项目的政府决策审批手续或程序是否依法完善，变更是否会对已经完成的采购带来实质性变化，如何认定是否是“依法采购”，变更导致的总投资增加以及财承的变化是否依法合规，已签订的项目合同如何变更等等问题都是需要依法依规履行变更程序。
一、
引发PPP项目变更的原因及情形
引发PPP项目变更的原因有政府方的，有社会资本方的，有的是不可抗力导致的。在PPP项目尚未招标项目合同尚未签订时，项目的变更一般由政府方提出。政府方原因提出的变更主要集中在：
一是城市或区域规划调整的需要，导致项目的项目的建设地点、建设规模和主要建设内容、建设标准等发生较大变化；
二是项目入库时初步确定的主要合作或建设运营内容尚不够明确，项目的总投资尚不能确定，经过对社会资本方充分的市场测试，项目的运作方式、合作期限、回报机制等核心边界条件与入库时相比发生较大变化等；
三是因项目前期手续如用地、规划等不完善，项目仓促上马，导致在实施过程中出现部分子项目手续无法办理只能放弃的后果；
四是项目采购前经准确测算，政府的财政承受能力发生变化等。
PPP项目采购结束项目合同已经签订后，对于项目的变更政府方及社会资本方均可以提出。社会资本方原因提出的变更主要集中在：一是随着这几年建筑材料的大幅度上涨、环保监管的严格要求等导致建设成本大幅度增加，大量的项目严重超概算、超总投资等，需要政府对此重新调整付费或缺口补助数额；二是项目采购结束后，因项目融资等问题原因，导致社会资本方或项目公司严重违约，项目无法继续实施，只能终止或变更。三是社会资本方联合体内部原因，导致联合体成员之间需要相互转让股权或向联合体以外的第三方转让股权，或因联合体一方自身原因如破产、被清算等，导致必须退出联合体，从而引发项目公司股东以及股权的变更等。
除了上述原因之外，也有在项目合同履行过程中，由于第三方原因如：市场的变化，技术的创新，特殊地质条件等引发的变更，对此，政府与社会资本双方都可以提出。
二、
PPP项目变更提出的阶段及变更涉及的事项
PPP项目的变更主要涉及两个阶段，一是采购阶段开始前提出的变更；二是采购阶段结束后（主要是项目建设期）提出的变更。变更的阶段不同，涉及变更的情形和内容不同，需要决策的事项也不同。
对于项目采购阶段尚未开始前的变更，主要涉及以下事项：关于拟变更的事项和内容，原立项审批部门是否重新履行了审核程序，并出具书面批复文件？针对变更事项，实施机构是否对PPP项目的“一案两评”作了相应的完善和调整？是否重新进行“物有所值”定量评价？是否针对财政承受能力重新进行了识别论证？针对变更事项，相关政府机构是否履行了决策程序等方面。
对于采购程序结束后的变更，主要涉及以下事项：项目采购程序是否依法合规？变更涉及的事项是否在招标文件确定的项目合作范围内？变更内容是否对采购社会资本时的招标文件确定的有关事项和中标人的投标文件作出了实质性修改？是否涉及调整政府跨年度财政支出责任？是否需要履行政府及人大的决策程序等方面。
三、
PPP项目变更的具体调整流程建议
PPP相关政策文件中没有关于“项目建设内容及项目总投资调整”的特殊规定，但考虑到PPP项目仍属于政府投资项目，因此，建议调整流程应同时遵循政府投资项目基本建设程序和PPP项目流程的相关要求，具体如下：
（一）项目实施机构及项目公司根据项目实际情况确定调整后的项目总投资，如果项目已经完成初步设计概算或施工图预算，原则上应由审计机关先进行审计，实施机构准备好相关资料提交本级人民政府审核。
（二）项目本级人民政府常务会议或专题会议对项目具体情况和拟调整的项目投资额进行讨论，审议通过后，出具同意项目投资调整的会议纪要或专项批复。
（三）项目实施机构委托咨询机构重新编制《项目可行性研究报告》，并将重新编制的《项目可行性研究报告》递交原审批部门重新履行审批手续，原审批部门对《项目可行性研究报告》重新评估审核，审核通过后出具新的《项目可行性研究报告》的批复或项目调整的批复。
（四）项目实施机构、财政部门会同行业主管部门根据调整后的《项目可行性研究报告》重新编制《项目物有所值评价报告》和《项目财政承受能力论证报告》，财政部门重新组织专家论证，论证通过后出具《项目物有所值评价报告》和《项目财政承受能力论证报告》通过的函。
（五）项目实施机构委托PPP咨询公司根据调整后的《项目可行性研究报告》对项目原实施方案进行修改调整，编制《项目实施方案的调整方案》，实施机构将《项目实施方案的调整方案》提交本级人民政府审核，审核通过后，出具对《项目实施方案的调整方案》的批复。
（六）财政部门将调整后的项目资料及批复文件上传财政部PPP综合信息平台系统，财政部PPP综合信息平台系统资料更新完成并经审核通过后，项目实施机构与项目公司磋商起草《PPP项目合同补充协议》（若根据当地财政部门要求需进行单一来源方式采购的应先完成采购程序）。补充协议经本级人民政府批准后，由实施机构与项目公司签署。签署后将补充协议上传至财政部PPP综合信息平台系统。
四、
涉及项目变更应注意的项目合同问题
PPP项目的变更实质上是项目合同双方权利义务的变更，首先，在项目合同签订时，应对可能发生的项目变更涉及的各方责权利以及变更引起的后果承担、损失赔偿等进行明确约定；其次，在合同履行过程中，如发生了项目变更的情形，双方应对可能发生的变更事项及时达成协商一致的处理意见；最后，对已经变更的事项应通过补充协议的方式明确双方的权利义务，并依法履行项目变更的相关政府审批程序和手续，也包括信息平台的资料更新等。
综上所述，PPP项目总投资出现重大变化后，实施机构应尽快与项目公司协商，协商一致后应尽快履行项目投资变化调整程序，以保证项目的合法性和项目财政支出责任的准确性和实时性，为项目投资调整后的建设和运营打好基础。如神咨询作为江苏省政府投资基金等政府类基金和省融资租赁行业协会的专家顾问、投决会成员、法律顾问等多重角色，深度参与政府产业引导基金和政府片区开发类项目的投融资全流程服务。近5年来如神咨询利用PPP和类PPP模式，特许经营等方式成功参与策划并服务了南京未来科技城、张家港高新区、张家港高铁新城、张家港保税区、泰兴经济开发区、句容经济开发区、如东洋口港开发区、启东吕泗港开发区、泰兴高新区、阜宁高新区、阜宁金沙湖、徐州睢宁经济开发区、海安高新区、兴化开发区、淮安洪泽开发区、宿迁泗洪开发区、丹阳经济开发区、句容赤山湖、连云港经济开发区、盐城大丰荷兰花海等众多片区开发类项目，累计总投资额达数千亿人民币，具备丰富的PPP项目操作实战经验。