永久基本农田的土地经营权流转后能否改变用途
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某村村民甲因种粮食收入较低，决定将其承包的20亩耕地通过出租的方式流转给当地企业乙。乙在取得土地经营权后便开始在其耕地上种植果树，这一行为遭到了该县自然资源主管部门的阻拦。自然资源主管部门认为乙种植果树的土地属于永久基本农田，不能用来发展林果业，乙应当移除果树并恢复耕地原状。自然资源主管部门的行政行为是否合法，永久基本农田土地经营权流转后是否能够用来发展林果业？
解答
一、禁止占用永久基本农田发展林果业
2019年修正前的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对于耕地保护更多地关注农用地转化为建设用地，而对于农用地之间土地用途转化的法律约束不足，对耕地转为林地、草地、园地的限制不够。2019年修正的《土地管理法》和2021年修改的新《土地管理法实施条例》加强了对耕地转非耕地及占用基本农田发展林果业的限制。《土地管理法》第三十条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第三十七条规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”新《土地管理法实施条例》第十二条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地……禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。”
二、永久基本农田的土地经营权流转后不得改变用途
根据《民法典》第三百三十九条和第三百四十条的规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。土地经营权流转后，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。本例中，村民甲有权通过出租的方式将土地经营权流转给乙，乙也有权在取得经营权后开展农业生产活动。但关于土地用途的要求不仅约束土地承包经营权人，同样约束土地经营权人。《农村土地承包法》第三十八条明确规定，土地经营权流转不得改变土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。本例中，永久基本农田在土地经营权流转后，依然要受到用途管制，不能以流转之名占用永久基本农田发展林果业。
三、占用永久基本农田发展林果业应当承担法律责任
新《土地管理法实施条例》第五十一条规定：“非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，参照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。”可见，修改后的新《土地管理法实施条例》增加了对耕地“非粮化”的处罚规定，明确了非法占用永久基本农田发展林果业处罚标准。因此，占用永久基本农田发展林果业的当事人应当依法承担法律责任。〔作者供职于自然资源部不动产登记中心（法律事务中心） 〕
全文请见《中国土地》2021年第9期
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