相对人依土地使用权证颁发公告提出异议土地部门应予复核（最高法院公布的参考性案例中确定的审判规则）
【审判规则】
土地行政主管部门就已经办理国有土地使用权证的土地发布公告后，即产生对行政相对人提出的土地权属异议申请进行复核的义务。在此情况下，行政相对人依据公告提出土地权属争议的，土地行政主管部门应当履行公告所创设的积极作为义务。土地行政主管部门未在规定期限内进行复核并告知相对人复核结果，属于不履行法定职责。
【关 键 词】
行政 土地 不履行法定职责 土地行政主管部门 国有土地使用权证 公告 行政相对人 土地权属 复核义务 法律约束力 积极作为义务 法定期限 告知义务 复核结果
【基本案情】
慈溪市政府（慈溪市人民政府）依据庵东镇政府（慈溪市庵东镇人民政府）的申请，核准土地登记并确认原属庵东大会堂（慈溪市庵东大会堂）的涉案土地使用权人为庵东镇政府，涉案土地南面界线为东段工艺编织厂（慈溪市联丰工艺编织厂）墙外侧；西段工艺编织厂围墙外侧；邻联丰工艺编织厂。次年，工艺编织厂将其土地使用权转让给搪瓷厂（慈溪市华X搪瓷厂），搪瓷厂领取了国有土地使用证，并确认土地四至中北面界址为至大会堂墙壁外侧，但文字描述部分与国有土地使用权证所附地图不一致。慈溪市国土局（浙江省慈溪市国土资源局）发布公告，载明：“庵东大会堂宗地的土地使用权调查结果公告如下。若对公告内容有异议的，请于公告后十五天内向土地所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据，再行复核；公告期满没有异议的，将准予发证。”上述公告除载明土地坐落、宗地号、宗地面积、土地性质、用途以及宗地四址等信息外，还载明庵东大会堂南面界址为围墙外侧，与搪瓷厂相邻。公告发布后，搪瓷厂于2009年10月21日以公告所载界址内容与该厂国有土地使用权证载明界址内容不一致为由，向慈溪市国土局提出书面异议。
2009年12月25日，搪瓷厂以本厂已经就宗地调查审核提出书面请求，而慈溪市国土局未对土地争议进行调查及回复，调查及调解土地争议均为慈溪市国土局的法定职责，该局未处理土地争议系不履行法定职责为由，提起行政诉讼，请求判令慈溪市国土局依法对涉案土地作出调查处理。
慈溪市国土局答辩称：本局发布的公告并不属于土地登记过程中的确权公告，而是对已经确权的土地使用证登记权属内容进行再告知，且搪瓷厂提出的书面异议亦不符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》关于申请形式的规定。因此，不能认定搪瓷厂提出了对涉案土地进行调查的书面请求。此外，本局对涉案土地界址争议已经积极进行实地踏勘、收集相关资料进行核对比照、委托相关机构进行勘测复核，故本局并不存在不履行法定职责行为，请求驳回搪瓷厂的诉讼请求。
庵东镇政府述称：涉案土地四址清楚，与搪瓷厂不存在土地使用权争议，而且涉案土地与搪瓷厂的土地以墙相隔，界址清晰，慈溪市国土局不存在不履行法定职责情形。
审理期间，慈溪市国土局委托勘测公司（慈溪市宇科勘测设计有限公司）对搪瓷厂宗地进行勘测，其后作出《慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书》，并明确表示涉案土地使用权界址明确，土地南面界线为搪瓷厂围墙外侧，邻搪瓷厂，土地使用证北面界线文字描述错误，应以宗地图为准。
【争议焦点】
土地行政主管部门就已经办理国有土地使用权证的土地发布公告后，行政相对人依据公告提出土地权属争议，土地行政主管部门未在规定期限内进行复核并告知相对人复核结果，是否属于不履行法定职责。
【审判结果】
一审法院判决：慈溪市国土局未在搪瓷厂起诉前对搪瓷厂提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。
搪瓷厂不服一审判决，以原审法院认定事实错误为由，提出上诉。
二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
【审判规则评析】
根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，法院应当依法受理。据此，公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责的，行政机关一般应当在六十日内履行职责。搪瓷厂虽然已经领取国有土地使用权证，但从慈溪市国土局发布公告内容来看，该公告应视为土地更正登记程序前的收集证据行为。搪瓷厂依据该公告有权在指定期限内对涉案土地使用权问题提出书面异议，慈溪市国土局应当履行复核的职责。又因公告未载明复核的期限，故慈溪市国土局应当按照上述规定在搪瓷厂提出异议之日起六十日内履行复核的职责。而慈溪市国土局至搪瓷厂起诉之日仍未履行职责，属于不履行法定职责行为。
鉴于慈溪市国土局在诉讼过程中已经明确告知搪瓷厂调查结果，故责令慈溪市国土局作出调查处理结果已经没有实际意义。因此，应当确认慈溪市国土局未在搪瓷厂提起行政诉讼前对土地使用权异议作出调查处理的行为违法。慈溪市国土局认为搪瓷厂提出书面异议不属于对涉案土地权属争议申请，但其发布的公告为该局设定了复核的义务，该公告一经作出即对慈溪市国土局具有约束力，其应当对申请进行复核并告知复核结果。综上，慈溪市国土局作出的公告为该局设定了复核涉案土地争议的义务，其应当在规定期限内作出复核结果并履行告知义务，而慈溪市国土局未在搪瓷厂提起诉讼之日前处理并告知复核结果的行为违法。
【适用法律】
国土资源部 2003年《土地权属争议调查处理办法》第十条 申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：
一、申请人与争议的土地有直接利害关系；
二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
第十一条 当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。
申请书应当载明以下事项：
一、申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；
二、请求的事项、事实和理由；
三、证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十九条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。
第五十条 被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。
原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。
第五十七条 人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
【法律修订】
国土资源部 2003年《土地权属争议调查处理办法》于2010年11月30日修改，自2010年11月30日起施行。本案例适用的第十条、第十一条内容没有变更。
【法律文书】
行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书
【效力与冲突规避】
参考性案例 有效 参考适用
慈溪市华X搪瓷厂诉浙江省慈溪市国土资源局土地不履行法定职责案
【案例信息】
【中 法 码】 行政法·行政不作为·不履行法定职责·判定标准·期限标准 (A080102013)
【案 号】 (2010)浙甬行终字第81号
【案 由】 土地/其他行政行为
【判决日期】 2010年06月03日
【权威公布】 被最高人民法院行政审判庭《中国行政审判指导案例》(第2卷)收录
【检 索 码】 F1524127++ZJNB++0410C
【审理法院】 浙江省宁波市中级人民法院
【审级程序】 第二审程序
【上 诉 人】 慈溪市华X搪瓷厂（原审原告）
【被上诉人】 浙江省慈溪市国土资源局（原审被告）
【第 三 人】 慈溪市庵东镇人民政府
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
上诉人（原审原告）：慈溪市华X搪瓷厂。
被上诉人（原审被告）：浙江省慈溪市国土资源局。
第三人：慈溪市庵东镇人民政府。
上诉人慈溪市华X搪瓷厂因与被上诉人浙江省慈溪市国土资源局土地不履行法定职责一案，不服浙江省慈溪市人民法院一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭审理了本案，现已审理终结。
浙江省慈溪市人民法院一审认定，1995年，慈溪市人民政府根据慈溪市庵东镇人民政府的申请，经地籍调查，权属审核，核准土地登记，确认庵东大会堂的土地使用权人为慈溪市庵东镇人民政府（原庵东区大会堂），明确该宗地南面界线为：东段工艺编织厂墙外侧；西段工艺编织厂围墙外侧；邻联丰工艺编织厂。1996年，因慈溪市联丰工艺编织厂转让土地使用权，原告取得慈国用(1996)字第040031号《国有土地使用证》。该证登记的土地四至中北面界址为：3-10界线，至大会堂墙壁外侧，该文字描述与土地证所附宗地图不一致。2009年10月9日，被告慈溪市国土资源局发布公告，公告内容为：根据《土地登记办法》、《浙江省土地登记办法》等法律法规规定，现将慈溪市庵东大会堂宗地的土地使用权调查结果公告如下。若对公告内容有异议的，请于公告后十五天内向土地所在地镇（街道）国土资源所提出书面异议及证据，再行复核；公告期满没有异议的，将准予发证。公告同时载明了土地坐落、宗地号、宗地面积、土地性质、用途以及宗地四址；其中公告的庵东大会堂南面界址为：他（围）墙外侧，邻市华X搪瓷厂。同月21日，原告慈溪市华X搪瓷厂以上述公告的界址内容与原告土地权证界耻内容不相吻合为由，向慈溪市庵东镇国土资源所提出书面异议。2009年12月25日，原告提起行政诉讼，诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。在原告起诉前，被告未告知原告异议复核结果。2009年12月31日，被告委托慈溪市宇科勘测设计有限公司对原告宗地进行了勘测。庭审中，被告出示了《慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书》，并明确表示：慈溪市庵东大会堂宗地土地使用权界址明确，其南面界线为原告慈溪市华X搪瓷厂（围）墙外侧，邻原告；原告土地证北面界线文字描述错误，应以宗地图为准。
原告诉称：原告于1996年购得位于慈溪市庵东镇庵余公路298号的房地产，该房地产宗地的北面界线为：至大会堂墙壁外恻。2009年9月，原告北邻庵东大会堂被拆，其宗地的使用权亦将进行转让。原告在9月18日曾向被告及庵东镇土管所提出书面请求，要求对宗地进行调查审核，并希望在确定宗地四址时能由原告确议。但被告没有理睬原告的要求，而于2009年10月9日就庵东大会堂宗地的使用权调查结果作了公告。原告发现公告地块的南址与原告拥有土地使用权的土地北址相冲突，故于同月21日再次向被告及庵东镇土管所提出书面异议，要求被告对争议宗地进行调查。但是，被告至今对该宗地争议未作出任何调查处理和回复。原告认为，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十三条的规定，被告负责土地权属争议案的调查和调解工作，对原告提出的土地争议调查处理的申请，被告应当依法进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。但本案中，距被告收到原告申请早已过7日，其既未作出受理的决定，又未作出不受理的决定，系典型的行政不作为。现原告诉请判令被告依法对涉案争议土地作出调查处理。
被告辩称：一、原告于2009年10月21日提出的书面异议并非原告所称土地争议调查处理申请。首先，被告于2009年10月9日发布的公告并非进行土地登记过程中的确权公告，而是对已确权土地使用权即慈国用(1994)字第020510号土地使用证登记权属内容进行的再告知。其次，原告异议未载明法律规定的相关内容，不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的申请形式要求。被告无法从原告异议中判读出原告是否提出进行争议土地调查的要求。原告却要求法院根据《土地权属争议调查处理办法》判令被告不作为，于理不通，于法无据。二、原告通过各种途径反映其与庵东大会堂界址存在争议，被告已积极调处、认真反馈。为顺利推进庵东大会堂地块的土地收储，也为及时化解原告等异议及纠纷，被告对该宗地进行了实地踏勘、收集相关资料进行核对比照、委托相关机构进行勘测复核，并由被告相关科室及庵东国土资源所多次当面解释。综上，被告不存在不作为情形，请求驳回原告诉讼请求。
第三人述称：庵东大会堂宗地四址清楚，与原告不存在土地使用权争议，现实中大会堂宗地与原告宗地以墙相隔，界址清晰；被告不存在不作为情形，同意被告答辩意见。
浙江省慈溪市人民法院经审理认为：庵东大会堂宗地的土地使用权虽已经登记发证，但根据被告发布的公告内容，原告享有在指定期限内对涉案土地使用权提出书面异议的权利，被告应履行复核的职责。该公告应视为被告启动土地更正登记程序前的收集证据行为。被告应受公告的约束。公告没有明确复核的期限，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十九条之规定，行政机关一般应当在接到当事人申请后60日内履行职责。原告于2009年10月21日向被告提出涉案士地使用权的书面异议，至其于2009年12月25日起诉时，已超过了60日的期限。被告在原告起诉前未对争议土地作出调查处理结论，应认定被告存在不履行职责的行为。但被告在本次诉讼中已就原告异议明确告知了调查处理结果，故再责令被告对涉案争议土地作出调查处理已无实际意义。在庭审中，原告仍坚持诉请被告对涉案争议土地作出调查处理，故依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十条第四款之规定，应确认被告未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理结论的行为违法。至于被告关于原告异议不符合土地权属争议调查处理申请的辩称，法院认为，虽然原告所提异议并非处理土地权属争议申请，对已依法登记发证的土地权属争议，也不适用土地权属争议处理相关规定，但公告内容为被告设定了复核的义务，被告应受公告约束，履行复核的职责，即对原告提出的土地使用权异议重新进行调查核实，并将复核结果告知原告。被告虽辩称对原告反映的争议土地问题，其已积极调处、认真反馈，但并无证据表明被告在原告起诉前已对原告异议进行复核，并将复核结果告知原告。因此，被告辩称不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项规定，判决确认被告慈溪市国土资源局未在原告起诉前对原告提出的土地使用权异议作出调查处理的行为违法。
宣判后，原告以原审判决认定事实错误为由，向浙江省宁波市中级人民法院提起上诉。二审法院经审理认为，原审法院对事实的认定仅仅是对相关事实过程的表述，并没有对相关土地使用权证合法性作出判断。涉案土地权属是否清楚，土地权证是否合法，不属本案审查范围。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。故判决驳回上诉，维持原判。