曹鎏 宋志红 刘锐：土地管理法实施条例专家解读
7月31日，司法部官网法规解读发布了《土地管理法实施条例》专家解读。
《土地管理法实施条例》全面修订 开启土地监督检查新时代
中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心执行主任 曹鎏
2020年初生效的《土地管理法》修正案在回应新时代对土地管理制度的新要求方面，特别是在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的回应性方面，有很多创新和突破。作为配套法规，新修订的《土地管理法实施条例》全面落实法律修正案的制度调整及更新，其中第五章监督检查部分，亮点突出，从原条例三条增加为七条，由单一监督检查维度转为以督察、检查、失信惩戒为核心的监督体系，这一优化升级对于切实发挥土地监督检查制度的预期功能并提升其效能性，意义重大。突出体现在以下四个方面：
一、监督检查全面纳入法治轨道
行政监督检查作为当前行政机关履行事中事后监管职能的主要方式，对于实现风险治理，建构公法秩序，维护公共利益，具有至关重要的作用。从提升行政监管效能性并确保持续性和全覆盖的目标来看，提升行政检查的法治化水平，确保行政检查活动在法治轨道上运行是基本前提。但我国尚未出台统一的行政检查法，行政检查方式由各单行法分散规定。行政监督检查作为土地管理领域中核心的执法方式，对其进行有效规制，是原条例监督检查章节的核心内容。法治政府建设持续推进过程中，一方面，与法治政府建设目标相适应的严格规范公正文明执法的总体要求不断提升；另一方面，随着“放管服”改革的不断深化，提升监管的规范化、效能性、持续性，实现全覆盖、无漏洞，确保监管“接得住”，无疑需要以强化行政监督检查为突破口。
因此，为适应法治政府建设的现实需要，新条例在监督检查部分对原条例作了全面修改，在规范执法方面作出一系列规定。第四十七条明确规定土地监督检查人员必须具有行政执法证，这是对行政监督检查明确为行政执法方式的强化，自然就要适用于国家对行政执法人员持证执法的基本要求；第四十八条明确了主管部门（自然资源主管部门和农业农村主管部门）有权实施的监督检查措施的种类，即对原条例五项措施整合基础上，将原条例第四项改为涉嫌土地违法的单位或者个人，在调查期间暂停办理有关土地审批、登记手续，强化了停办的临时性特点，将“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”修改为“对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存，责令涉嫌土地违法的单位或者个人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”。同时，与新《土地管理法》相衔接，增加新法第六十八条规定的其他监督检查措施作为第六项措施。
二、进一步细化土地督察法治保障
为了有效解决土地管理中地方政府违法高发多发的问题，2006年，我国正式确立土地督察制度，专门对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府进行土地督察。作为行政系统内的专门监督机制，多年来，土地督察在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用，效果显著。为了夯实改革成效，新《土地管理法》在总则中增加第六条，专门对土地督察制度作出原则性规定，实现了我国土地督察制度的法律化，这也意味着土地督察制度正式进入法治轨道，这对于督察制度的法治化推进无疑具有里程碑意义。为了全方位构建督察制度，实现对督察制度运行全要素的构造，新条例专门增加四十四条、四十五条和四十六条共三个条款，以解决新法确立的督察制度具体化问题。其中四十四条关涉土地督察的范围，并采用列举和概括相结合的方式，将耕地保护情况，土地节约集约利用情况，国土空间规划编制和实施情况，国家有关土地管理重大决策落实情况，土地管理法律、行政法规执行情况以及其他土地利用和土地管理情况明确纳入其中。第四十五条对土地督察过程中相关单位和个人的支持、配合义务作出明确规定。第四十六条专门解决督察方式及其法律效力问题，通过明确督察建议书的适用条件及其整改效力，特别是对有关责任人的责任处理建议等方面，以解决督察的刚性约束力问题，这对于强化督察的震慑力和警示作用无疑具有对症下药的基础性作用。
三、着力解决行政处罚不作为问题
法治建设发展的不同时期需要解决的法治难题亦有所不同。实践中，行政执法懒政、不作为、慢作为、选择性作为、执法不公等问题已经凸显。为防止自然资源主管部门出现处罚不作为问题，新《土地管理法》第七十三条专门围绕行政处罚不作为的监督保障问题作出规定，即基于宪法所赋予上级行政机关对下级行政机关的监督权，对于有关自然资源主管部门应处罚而未处罚的，上级机关有权责令其处罚或者直接给予处罚，但同时要追究相关负责人的法律责任，以实现单位责任和个人责任的有机统一。为明确个人责任的追责主体，新条例第四十九条明确规定，因处罚不作为而实施的处分应由该上级机关或者被处分人员所在的任免机关、单位依法作出。
四、丰富土地监管方式，不断提升效能
按照法治政府建设的基本要求，为提升监管的有效性，行政机关应当不断探索新型监管方式，以满足行政管理与时俱进的客观需要。近年来，随着我国信用社会体系的不断发展，通过失信惩戒方式实施的信用监管，已经成为一种重要的执法方式被普遍使用。鉴于尚未有明确的法律规定，包括黑名单等失信惩戒方式存在一定程度的法治脱轨问题。新条例第五十条明确要求自然资源主管部门会同有关部门建立信用监管、动态巡查等机制，并特别强调要做到依法实施惩戒，并依法公开相关信息。这一规定既实现了土地管理领域新型监管方式的创新，又明确了法治红线，对于确保执法方式创新且在法治轨道上运行至关重要。一方面，该条款明确了自然资源主管部门有义务不断探索新型监管方式，特别是负有建立信用监管、动态巡查机制的职权职责，同时将依法明确为基本原则，这里的依法惩戒，强调涉及行政处罚法在内的相关惩戒法律法规作为法定依据且不得僭越的基本要求，同时也包括政府信息公开条例以及相关公开法律法规的要求，以确保依法公开，防止出现过度公开、非法公开等侵害公民、法人、其他组织合法权益等违法情形。
在全面规范和强化监督检查的同时，新条例根据经济社会发展和土地执法实践经验总结，加大了对破坏耕地、非法占地、非法转让土地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。通过监督检查的风险预防和处罚力度加大的惩戒震慑相结合的系统思维治理，相信必将对保障土地管理秩序发挥重要作用。
贯彻执行《土地管理法实施条例》 切实保障广大农户宅基地权益
中央财经大学不动产与自然资源法研究中心主任 宋志红
近日，国务院公布了新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）。2019年8月26日修改的《土地管理法》对我国土地征收、集体经营性建设用地、宅基地等制度进行了调整，2020年5月28日通过的《民法典》对我国土地权利制度作出了系统规定，在此背景下全面修订原有的《条例》，既是进一步完善我国土地法律制度、保障我国土地法律规范体系和谐统一之必须，也是行政机关贯彻实施《民法典》和新《土地管理法》的必然要求。宅基地制度是我国土地管理制度的重要组成部分，事关广大农民的基本权利和乡村振兴战略的实施。此次《条例》修订专门增加一节规定宅基地管理，在细化新《土地管理法》第62条之规定的同时，从四个方面切实保障广大农户的宅基地权益。
一、规划赋权，从供地源头保障农民合理的宅基地需求
在全面实施乡村振兴战略的背景下，宅基地不仅继续承载农民的居住保障功能，其财产功能也进一步凸显。我国的宅基地分配制度以“一户一宅”为基本特征，为符合条件的农村村民分配宅基地，既是确保农民户有所居的重要途径，也是实现农民宅基地用益物权增加农民财产性收入之必须。实践中，部分地方因为土地资源、建设用地指标等方面因素的限制，无法为符合宅基地分配条件的农户分配宅基地。还有少数地方政府长期不安排宅基地指标，致使一些农户的宅基地权益无法兑现。为解决宅基地用地的保障，新《土地管理法》第62条第三款特意增加规定：“编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”，这要求各级人民政府在规划编制时就充分考虑农村村民的合理宅基地用地需求。为了落实新《土地管理法》的这一要求，《条例》规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。”这一规定进一步明确了保障农村村民宅基地需求的义务主体——县级以上地方人民政府，以及保障方式——安排建设用地指标。这为从规划和供地源头保障农民合理的宅基地需求提供了明确的法律依据。需要注意的是，在为农村村民合理的宅基地需求安排建设用地指标的同时，也必须遵循节约集约、因地制宜的原则，并统筹考虑农村村民的生产、生活需求，科学划定宅基地范围。
二、以人为本，退出宅基地优先用于成员居住保障
新《土地管理法》第62条第六款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”对于农村村民依法自愿有偿退出的宅基地，实践中存在多种盘活利用的方式，例如：用于村庄公共设施和公益事业建设、重新分配给符合宅基地申请条件的农户、整理后用于集体经营性建设用地入市、复垦后转变成新增建设用地指标，等等。考虑到在促进乡村产业发展的过程中，一些地方更加倾向于将农户退出的宅基地整理后优先用于发展产业从而获取更多的土地收益，而非无偿分配给农户用于宅基地，从而在一定程度上出现了村庄产业发展用地挤占农户宅基地空间的现象。为此，《条例》第35条特意规定：“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求”，这一规定明确了宅基地保障的优先地位，这意味着退出的宅基地要优先用于保障本集体经济组织成员合法合理的宅基地需求，体现了在乡村建设用地的结构安排上优先保障农村村民居住权益和以人为本的价值取向。由于新《土地管理法》第62条第二款在传统的“一户一宅”保障方式基础上新增加了“一户一居”的保障方式，各地在保障成员的合理宅基地需求的具体方式选择上，需要结合各地实际情况确定，重点考虑人地关系和农民意愿等因素，在成员居住保障价值优先的基础上协调好乡村产业发展用地和宅基地之间的关系。
三、简政放权，优化宅基地审批流程
新《土地管理法》第62条第四款将宅基地使用存量建设用地（不涉及占用农用地）的审批权下放到乡（镇）人民政府，体现了宅基地管理上简政放权、高效便民的行政理念。为了落实《土地管理法》的这一规定，《条例》第34条第一款进一步细化了宅基地申请和审批流程：农村村民以户为单位向农村集体经济组织（村民小组或者村民委员会）提出申请——集体讨论通过并公示——乡（镇）人民政府审核批准。这一审批流程设置既突出了农村集体经济组织作为土地所有者在宅基地分配上的主体地位，充分发挥农村村民对宅基地分配事项的民主管理作用，又有利于明确乡（镇）政府宅基地管理的职责并调动其积极性，解决宅基地管理实践中长期存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”问题。
四、设定禁令，谨防侵害农民宅基地权益
农户对其依法取得的宅基地及其地上房屋和附属设施等享有宅基地使用权和房屋（包括附属设施等）所有权，这些权利既是我国《宪法》所保障的公民基本权利中之公民财产权的重要组成部分，也是受到《民法典》保护的不动产物权。但近年来，个别地方在推进城镇化和乡村振兴的过程中，也出现过急功近利、急躁冒进的现象，导致“强迫流转或退出”、“违法收回”等侵害农户宅基地权益的情况发生。鉴于此，《条例》特意强调：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护”，同时，针对近年来实践中易发的四类侵害宅基地权益的典型行为规定了“四条禁令”：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地、禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地、禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件、禁止强迫农村村民退出宅基地。对于这“四条禁令”，近年来的中央文件反复重申。《条例》进一步将中央政策上升为立法规定，对于依法治理宅基地违法行为具有重要意义，也为人民法院依法审理相关案件提供了明确的法律依据。尤其值得注意的是，《民法典》第362条赋予了宅基地使用权人依法利用宅基地建造住宅及其附属设施的权利，表明“建造附属设施”也属于宅基地使用权之权能的内容，宅基地使用权人对其合法建造的与其住宅相关的附属设施也享有所有权。《条例》再次强调宅基地上的附属设施受到法律保护，有利于端正各方关于宅基地合法权益的正确认识，切实维护农民利益。
耕地保护的法律网越织越密
中共中央党校（国家行政学院）教授 刘锐
耕地是我国最为宝贵的资源，关系十四亿人的吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。自从1998年《土地管理法》修订第一次将土地基本国策写进法律以来，保护耕地始终是土地管理法律法规的一项根本任务。1998年《土地管理法》修订通过“耕地保护”专章在法律层面确立了耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等重大制度。2019年新修改的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》），在国土空间规划的基本原则中，明确规定了严格土地用途管制、严格保护永久基本农田、严格控制非农业建设占用农用地的“三严”要求，同时将占补平衡明确为“数量平衡、质量相当”；在“耕地保护”一章，明确提出了耕地保护的质量不降低要求，将“基本农田”修改为“永久基本农田”并提出了一些原则要求和具体措施。
新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）是土地管理法的重要配套法规。《条例》既是细化完善新《土地管理法》，也是贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等决策部署的重要举措。严格保护耕地是贯穿于《条例》修订的一条亮丽主线。修订后的《条例》与新《土地管理法》等法律一道，共同织密筑牢了耕地保护的法律网。
第一，织密筑牢了规划管控和用途管制制度。一是明确红线底线，加大规划管控力度。《条例》规定国土空间规划划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，明确建设用地规模、耕地保有量、合理确定并严格控制新增建设用地规模等。二是严格用途管制，防控耕地“非农化”和“非粮化”。新《土地管理法》在严格限制农用地转用和土地征收的基础上，明确规定国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。《条例》在此基础上进一步规定，国家对耕地实行特殊保护，严格耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。
第二，织密筑牢了永久基本农田保护制度。新《土地管理法》列举了应当划为永久基本农田的耕地类型。《条例》在此基础上，进一步规定建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，相关的农用地转用方案，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。
第三，织密筑牢了耕地占补平衡制度。新《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度。《条例》在此基础上，进一步完善了占补平衡制度。一是明确了占补平衡责任。规定占补平衡的责任主体是县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位，占补平衡的基本要求是数量和质量相当。新增耕地验收及信息管理制度，即省级人民政府应当组织自然资源主管部门、农村农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块，划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理，占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。二是完善了土地整治制度。《条例》规定，县级人民政府应当按照国土空间规划统筹布局生态、农业、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地集约节约利用。
第四，织密筑牢了耕地质量提升和保护制度。新《土地管理法》规定，耕地保护质量不降低。《条例》在此基础上进一步明确规定，县级以上人民政府应当采取措施，预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改造中低产田、建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。此外，县级以上地方人民政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，防止破坏耕地耕作层；设施农业用地不再使用的，应当及时组织恢复种植条件。
第五，织密筑牢了耕地保护的激励制度。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出，加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度。《条例》明确规定建立耕地保护补偿制度，具体实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。同时，《条例》还规定土地整理新增耕地，可以用作建设占用耕地的补充，这有利于激励土地整理。
第六，织密筑牢了耕地保护的责任制度。一是明确规定了省级政府及主要负责人的耕地保护责任。《条例》明确规定省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，明确要求省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务逐级分解下达，落实到具体地块，同时规定国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。二是补充完善了新《土地管理法》的法律责任规定。《条例》明确了新《土地管理法》罚款处罚的标准等法律责任内容，与原有规定相比，处罚标准提高了不少。尤其是增加了对耕地“非粮化”的处罚规定，明确规定非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责任限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。此外，还明确规定破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。三是明确规定了监督检查的内容和手段。新《土地管理法》在法律层面增加规定了土地督察制度。《条例》进一步明确了土地督察的主要内容，其中第一项就是耕地保护情况。而督察的措施包括下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关等有关机关提出追究相关责任人责任的建议。
总之，《条例》的出台，标志着我国耕地保护法律制度日趋完善。