浅析种子法中受委托生产但未按规定备案的认定
浅析种子法中受委托生产但未按规定备案的认定
孙继承
转载本文请勿作任何修改或调整。《种子法》分别规定了“未取得种子生产经营许可证生产经营种子的”（第77条）和“受委托生产，未按规定备案的”（第80条）的处罚责任。这个规定（尤其是第80条）看似简单，但是在实践中要准确把握并不容易，容易办成错案。80条的处罚构成要件有两个：一是受委托生产，二是未按规定备案。第二点容易证明，因为规定的很清楚。第一点不好证明或把握。因为：首先，《种子法》没有规定什么是“受委托生产”。其次，“受委托生产”是个“合法行为”，而且还需要根据《民法典》中有关合同的规定进行认定。执法人员对这部分内容的把握没有对种子法的运用熟练。最后，证据到什么程度就可以认为是合法的“受委托生产”，这个比认定违法行为的存在要难。这里容易产生错觉：不严格符合“受委托生产”，就倾向于认为不是“受委托生产”。本文结合案例作简要分析，供大家参考和讨论。
一、如何认定“受委托生产”
对未取得种子生产经营许可证的当事人而言，如果是受委托生产种子且未按照规定备案，则适用第80条处罚；如果不是受委托生产种子，则适用77条处罚。因此，这种情况下，判断当事人是否“受委托生产”，非常重要。认定“受委托生产”，首先要注意两点：一方面，应当以《民法典》有关规定为依据，同时结合种子法有关条文；另一方面，是否按规定在信息系统上传说明或向主管部门备案，与是否构成“受委托生产”无关。也就是说，不能以未按规定备案，或备案时未提供法律要求的资料为由，判断其不属于“受委托生产”。下面分析一下“受委托生产”的构成要件。
《种子法》没有规定“受委托生产”的构成要件。“委托”是民法概念。笔者认为，“受委托生产”可作如下理解：一是有委托合同。但是要注意：其一，有委托合同不等于有书面委托协议。也就是说，没有书面委托协议，也可能“有委托合同”。民法典469条规定，当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。因此，虽然《办法》第二十四条规定，受具有种子生产经营许可证的企业书面委托生产其种子的，应当在种子播种前向当地县级农业主管部门备案；《种子法导读》（刘振伟等主编）第116页也明确“委托方与受托方必须签订书面委托合同”，但是，这不意味着口头委托无效，不意味着口头委托不能构成“受委托生产”。其二，盖章后的空白合同不一定是无效合同。也就是说，盖过章的空白合同，有时候能够认定受委托生产的事实。比如，实践中往往存在委托人给受托人一份空白的委托生产协议并加盖印章（有时候甚至连品种、数量在合同上都没有明确），然后通过日常联系确定委托生产的品种和数量。这种情况，结合空白合同和日常联系的情况，仍然构成“受委托生产”。
二是委托的内容是生产特定品种、特定数量的种子。委托人委托生产的品种和受托人实际生产的品种如果对不上，当然不成立“受委托生产”。因此，检查或调查中，生产人的种植面积、种植品种、年产量和总产量，这些基本信息很重要。除因自然因素影响外，受托人生产种子明显高于委托人委托生产数量时，受托人存在超出委托范围、自行违法生产其他品种种子的可能性。
三是委托人具有生产经营该特定品种的资质（即生产经营许可证）。并且，这个资质在受托人受委托生产期间是有效的。
四是受委托人的资质没有特别要求。个人可以，单位也可以。另外，根据民法典规定，受委托人经委托人同意，可以转委托，见民法典923条。因此，实践中可能有这种情况：委托书上签字的委托人、受委托人分别是甲、乙，但实际上受委托从事种子生产的是丙。这时候当然不可以直接认定丙不是“受委托生产”，而要继续调查是否存在转委托（甲是否同意或追认）。
二、如何认定“未按规定备案”
办法24条，规定了备案的具体内容：一是谁备案。受委托人履行备案手续。委托人在申办许可证时或者在领取许可证后，在中国种业信息网及时填报相关信息，生成备案流水号，确保被委托方或下属分支机构顺利完成备案工作。二是什么时候备案。播种前。三是向谁备案。向当地县级农业主管部门备案。县级没有农业部门的，参考《办法》第三十七条“没有设立农业主管部门的行政区域，种子生产经营许可证由上级行政区域农业主管部门审核、核发”的规定。四是备哪些案。备案时应当提交委托企业的种子生产经营许可证复印件、委托生产合同，以及种子生产者名称、住所、负责人、联系方式、品种名称、生产地点、生产面积等材料。受托生产杂交玉米、杂交稻种子的,还应当提交与生产所在地农户、农民合作组织或村委会的生产协议。
三、一个司法案例。
（2018）甘行申206号行政裁定书中，处罚机关与当事人就是否“受委托生产”存在争议。一审法院否决了当事人自认为属于“受委托生产”的诉求，但二审和再审法院均支持了当事人的诉求，否决了处罚机关认为当事人不属于“受委托生产”的意见。甘肃的同事可以另外关注以下甘肃省高院在本案中对集体讨论的裁判观点（之前的推送笔者曾提到，集体讨论属于内部程序，对集体讨论的相关问题，法院判决观点存在不一致的现象）。
上诉人李兰萍认为，自己作为种子生产经营者，是受具有种子生产经营许可证的葫芦岛种业公司委托生产种子，不需要办理种子生产经营许可证。
二审法院认为，金川区农牧局作出的金区农（种子）罚〔2016〕1号行政处罚决定书显示，执法人员2016年9月5日前往葫芦岛种业公司调查取证，葫芦岛种业公司出具了书面情况说明。该情况说明载明，与李兰萍达成代繁协议，给李兰萍提供了葫芦岛种业公司的农作物种子经营许可证（复印件）、主要农作物种子生产许可证（复印件）、企业法人营业执照（复印件），加盖葫芦岛种业公司公章的空白的委托书、玉米杂交种子生产合同，提供了亲本种子。以上证据可以证明，上诉人李兰萍受葫芦岛种业公司书面委托生产种子的主张。
处罚机关认为，二审法院仅依据葫芦岛种业公司向被申请人李兰萍提供的农作物种子生产经营资质、空白委托书、玉米杂交种子生产合同和亲本种子系葫芦岛种业公司提供，即作出可以证明被申请人与葫芦岛种业公司之间存在委托事实的认定，但忽略了以下事实：根据葫芦岛种业公司关于委托李兰萍代繁玉米种子情况的说明和李兰萍本人的询问笔录证实，葫芦岛种业公司明确提出不与李兰萍个人签订委托书和玉米杂交种子生产合同，并将李兰萍自己寻找挂靠种业公司签订委托书和玉米杂交种子生产合同，设定为委托关系成立和玉米杂交种子生产合同生效的前提条件。葫芦岛种业公司向李兰萍提供公司的农作物种子生产经营资质和加盖公司印章的空白委托书和玉米杂交种子生产合同，均是为了协助李兰萍寻找挂靠种业公司签订委托书和玉米杂交种子生产合同的需要。葫芦岛种业公司向李兰萍提供亲本种子，不是基于委托关系成立而实施的履约行为，而是基于农作物种子生产的农时特殊性考虑和对李兰萍承诺满足委托生效前提条件的充分信任。从李兰萍实施涉案违法行为的整个过程来看，无论是前期种植、中期管理、还是后期收购，都有确凿的证据证明涉案违法行为的实施者确系李兰萍个人。李兰萍组织生产农作物种子是以个人名义实施的制种行为，对此有李兰萍与农户签订的保产补充协议，农户出具的欠条，对李兰萍的询问笔录可以证实。书面委托协议或者合同应当符合法律规定的基本生效条件，本案中只有一方签章的空白协议不应具备法律效力。二审判决未按照立法法中关于“特别规定优于一般规定”的法律适用原则，没有依据《中华人民共和国种子法》第三十八条第一款规定的“书面委托”进行审查，而是依据民事法律关于调整一般民事委托代理关系的一般规定，以李兰萍与葫芦岛种业公司之间存在委托实施，属于适用法律错误。
甘肃省高级人民法院认为，本案应当对金川区农牧局作出的行政处罚决定的合法性进行全面审查，包括行政处罚程序是否合法，处罚决定认定事实是否清楚，法律依据是否正确。关于行政处罚程序是否合法的问题。本案被诉行政处罚决定对李兰萍罚款717600元，属于较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定。经调卷审查，再审申请人虽然在作出的行政处罚决定中表述“本机关负责人集体讨论后，作出如下处罚决定”，但未提交集体讨论决定的证据，不能证明进行过集体讨论决定，属于行政处罚程序不当。关于处罚决定认定事实是否清楚，法律依据是否正确的问题。适用《种子法》第七十七条第一款（一）项规定“未取得种子生产经营许可证生产经营种子的”进行处罚，金川区农牧局还应当对被处罚人是否有属于《种子法》第三十八条规定的事由进行审查，排除该种情形后，才可以依据《种子法》的相应条款进行行政处罚。《种子法》第三十八条规定：“受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产其种子的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地农业、林业主管部门备案”。本案中，根据葫芦岛市种业有限责任公司出具的书面情况说明，载明了自2010年以来与李兰萍合作多年，并与李兰萍达成代繁协议，给李兰萍提供了葫芦岛种业公司的农作物种子经营许可证（复印件）、主要农作物种子生产许可证（复印件）、企业法人营业执照（复印件），加盖葫芦岛种业公司公章的空白的委托书、玉米杂交种子生产合同，提供了亲本种子，玉米亲本种子是该公司汽运来的。且在李兰萍为该公司代繁玉米种子的生产过程中，从种植开始一直到收获，该公司全程跟踪监督，定期派技术员到基地进行技术指导，等等。根据该说明，葫芦岛市种业有限责任公司与李兰萍之间有长期合作关系，对其从事玉米种子生产的事情一直是知晓的，才会将农作物种子经营许可证（复印件）、主要农作物种子生产许可证（复印件）、企业法人营业执照（复印件），加盖葫芦岛种业公司公章的空白的委托书等材料提供给李兰萍。故对李兰萍是否受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产其种子的情形，金川区农牧局应当在全面查明事实的基础上进行认定。该局仅以李兰萍未取得种子生产经营许可证就认定生产玉米种子系个人行为，事实依据不足。故金川区农牧局作出的行政处罚决定证据不足，程序不当，依法应予撤销。