民法典视野下的住宅小区配套设施及车位的权属界定（上）
作者：廖晖 陈挺
民法典是新中国成立以来第一部以法典命名的法律，开创了我国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义。在业主的建筑物区分所有权关于“建筑区划内的道路、绿地及公共场所、公共设施”、及“建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库”的规定方面，该法典保留了物权法中原建筑物区分所有权的相关规定。本文从民法典对住宅小区配套设施、车位权属界定的规定，结合小区配套设施及车位的各种特殊情况作一个梳理，意在理清业主和开发商就“住宅小区配套设施及车位”的合法权益界限，从而解决因公建配套设施及车位权属界定不清、被挤占挪用等原因引起的矛盾与纠纷。
民法典对小区道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房、车位进行了明确规定。其中，第二百七十四条规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”；第二百七十五条规定“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。实践中，业主和开发商对于“小区道路、物业服务用房属于业主共有”基本形成共识、没有争议；业主对于开发商通过《商品房买卖合同补充协议》约定“将建筑区划内的绿地明示属于个人”有意见，但由于事先有协议约定、再加之绿地权利人不能改变绿地现状而很少诉诸诉讼。在住宅小区配套设施及车位的权属方面，业主和开发商就此分歧最大，本文将分上下两篇分别对住宅小区配套设施及车位的权属作界定分析。
一、小区配套设施不等于“公共场所、公用设施”
在住宅小区配套设施的范围界定方面，根据《城市居住区规划设计规范》2.0.9关于配套设施的界定，小区配套设施是指对应居住区分级配套规划建设，并与居住人口规模或住宅建筑面积规模相匹配的生活服务设施；主要包括基层公共管理与公共服务设施、商业服务设施、市政公用设施、交通场站及社区服务设施、便民服务设施。
由于民法典、物权法对“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”使用的专业术语为“公共场所、公用设施”，故“公共场所、公用设施”并不能和“小区配套设施”在内涵上划等号，“小区配套设施”的内容更为广泛。
由于小区规划设计阶段，诸如“菜市场、便利店、早餐店、理发店、超市、会所、棋牌室、健身房、阅览室、小酒吧”等场所是以“小区配套设施”冠名出现，并没有在规划阶段直接确定为“民法典、物权法上的建筑区划内的其他公共场所、公用设施”，故无法直接界定前述“菜市场、便利店、早餐店、理发店、超市、会所、棋牌室、健身房、阅览室、小酒吧”等住宅小区配套设施就是业主共同共有。
二、最高院司法解释对住宅小区配套设施的权属认定
根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的第三条，“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：
- （一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；
- （二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外”，故在该最高院的司法解释的“共有部分”的例举规定中也没有关于“菜市场、便利店、早餐店、理发店、超市、会所、棋牌室、健身房、阅览室、小酒吧”等该类小区配套设施的权属直接认定和规定,反而是用排除法（即“其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等”）来界定属于业主共有，即为“属于其他权利人（包括开发商）所有的场所及设施”留出了法律空间。
三、地方法规对住宅小区配套设施的权属认定
参照地方行政法规规定，例如2017年12月15日海南省人民政府颁布的《关于加强新建住宅小区配套公共服务设施建设管理的意见》第十一条规定，建设单位应按市县规划、国土资源、住房城乡建设、房产管理等部门与其签订的土地出让补充协议约定，采取以下方式将配套公共服务设施移交给使用(管理)、经营单位或自行组织经营：
- (一)协议约定的由建设单位出资建设的中小学校、幼儿园等教育设施，产权无偿移交市县人民政府;
- (二)社区公共用房〔包括居委会办公和活动用房、派出所或警务室、公共消防服务基础设施、社区卫生服务中心(站)、残疾人康复服务中心等行政管理设施〕产权无偿移交市县人民政府;
- (三)占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位、物业服务用房、室外文化活动场等属于全体业主共有的配套设施，其建设成本列入项目建设成本，建成后移交给全体业主;
- (四)生活垃圾转运站、公共厕所、环境卫生站以及变电站等市政公用设施，产权无偿移交归口管理部门;
- (五)公交站场和邮政所等市政公用设施，以及属于专营行业运行的社会公益性配套设施，以有资质的评估机构或中介组织核定的成本价(由土建成本、土地价格和相关税费等组成)移交给归口专营部门;
- (六)菜市场、便利店、早餐店、理发店、超市等属于市场微利经营的便民商业服务设施，由建设单位投资建设，其产权归建设单位或买受人所有，建成后按照权属移交，由商务主管部门监督建设单位或买受人按规划确定的用途进行经营。故具体到“菜市场、便利店、早餐店、理发店、超市、会所、棋牌室、健身房、阅览室、小酒吧”等配套设施，其物权权属也处于“建设单位或买受人所有”的待定状态。
四、司法判例对住宅小区配套设施的权属认定
在司法实践中，根据对业主起诉关于“住宅小区配套设施确权归业主共同所有”相关司法判例的统计，法院支持判定配套措施给开发商的案件情形中，法院对于“配套设施的公摊面积均不由买受人承担、买受人也未支付对价”的情况倾向判定配套设施的所有权归开发商。法院通常认为，对于住宅小区配套设施的权属认定应当综合各种情况分别处理：
- （1）住宅小区配套设施某些房屋如属于国家规定开发商应配套修建并明确其产权归属的公共配套设施，则该部分房屋产权按国家有关规定确定。
- （2）在没有规定的情况下，商品房买卖合同如约定会所整体或其中的某些房屋产权归属的，按约定执行。
- （3）没有规定也没有约定的情况下，区分投资情况具体确定：如果有证据证明会所的成本实际摊入了商品房建造成本，构成商品房对外销售价格的组成部分，则归业主所有；反之，基于谁投资、谁所有、谁受益的原则，会所产权归开发商所有。”
五、住宅小区配套设施的权属应当以“建设成本是否已经列入小区商品房建设成本”、及以“面积分摊有无实际摊入小区业主的分摊面积”为实体界定标准
本文认为，针对上述诸如“菜市场、便利店、早餐店、理发店、超市、会所、棋牌室、健身房、阅览室、小酒吧”小区配套设施的权属，在民法典、物权法、最高院司法解释没有直接界定权属的情况下，如果仅依据“没有法定、就从约定”的权属界定逻辑，通常开发商利用补充协议保留了配套设施的所有权、使用权、收益权等权能，这将会使得业主权益受损，也不符合民法典定权安民的立法宗旨，应当以小区配套设施“建设成本是否已经列入小区商品房建设成本”、及以“面积分摊有无实际摊入小区业主的分摊面积”为实体界定标准。这里就新、旧住宅小区配套设施权属界定分别进行展开分析。
5.1在新建住宅小区公建配套设施方面，我国部分省份推出的“新建住宅小区公建配套设施的房屋权属性质分为非营业性公建配套设施和营业性公建配套设施两种及明确各自权属的做法”值得肯定和推广。
其中，以江苏省为例，新建住宅小区的非营业性公建配套设施是指建设成本已经列入小区商品房建设成本的公建配套设施。对于这一类的公建配套设施中除了社会公益性的配套设施以外，其权属归全体业主所有，由房产行政主管部门代为登记。小区的开发建设单位不得销售非营业性公建配套设施，也不得以任何方式处置其使用权。在使用和管理方面，非营业性公建配套设施（除社会公益性的配套设施外）的经营收益归全体业主所有，应用于小区的物业管理。
而对于新建住宅小区的营业性公建配套设施，特指建设成本未列入小区商品房建设成本的公建配套设施。在该类公建配套设施的权属方面，按谁投资，谁所有，谁收益的原则，其权属归投资者所有，但交付使用后须纳入小区统一的物业管理。
新建住宅小区公建配套设施的项目名称、指标等内容，江苏省的地方行政法规规定必须由规划行政主管部门在控制性详细规划中予以明确，作为土地出让的条件之一；在不动产投资备案环节，由发改部门在项目立项时将新建住宅小区公建配套设施的内容列入项目批文；在报规报建环节，规划行政主管部门应在审查规划方案、建筑方案、施工图以及核发建设工程规划许可证时将新建小区公建配套设施的内容进一步核定；在成本核定方面，价格行政主管部门在核定商品房预（销）售价格和委托成本认证机构进行成本认证时，应对新建住宅小区公建配套设施的成本进行认定；在销售公示和告知方面，房产行政主管部门在核发新建住宅小区商品房预售许可证时须将小区公建配套设施的项目名称、坐落位置、性质、面积等内容明确标注，小区开发建设、销售单位在商品房销售过程中应将公建配套设施实施计划在销售场所予以公示，并告知购房人；在办证登记环节，房产行政主管部门在为新建住宅小区办理权属初始登记时，按公建配套设施的性质区分登记，这样就形成了一个从控规、立项、报规、报建、成本认证、产证登记的闭环管理，既理清了小区配套的对应归属，又保证了小区配套的建设、及成本分摊的真实性，如能上升到法律层面，将能有效避免新建住宅小区公建配套设施的权属、使用、收益争议。
5.2在旧小区公建配套设施方面，由于将新规或以上处理思路一概溯及既往，将会激起业主和开发商的矛盾及诉讼纠纷，也会侵害到善意第三人购得并使用小区公建配套设施的善意取得实体权利。基于公平原则和民法典的立法本意，对于旧小区公建配套设施首先按照从法定原则，然后按照“没有法定、从约定”原则进行处理，以维护法律权威和当事人意思自治。
但本文认为，“小区公建配套设施的成本有无实际摊入了商品房建造成本，有无构成商品房对外销售价格的组成部分”及“小区公建配套设施的面积分摊有无实际摊入小区业主的分摊面积”是认定旧小区公建配套设施权属的关键焦点。
如业主对小区公建配套设施的权属有异议，在举证责任方面，应当由开发商作为证据持有方举证“配套设施的成本没有实际摊入了商品房建造成本，没有构成商品房对外销售价格的组成部分”。
如业主举证证明“小区公建配套设施的面积分摊实际摊入小区业主的分摊面积”，则本文认为该焦点是确定小区公建配套设施权属的充分条件，实际已经变相否认了开发商主张“配套设施的成本没有实际摊入了商品房建造成本”的事实；而且以“小区公建配套设施的面积分摊是否实际摊入小区业主的分摊面积”作为“小区配套权属认定的充分条件”符合民众在该领域对公平原则的理解和认知。
综上，本文建议通过立法建设完善小区配套设施权属、建设、使用及收益从控规、立项、报规、报建、成本认证、到销售公示告知、权属登记的闭环管理；同时，在权属问题上，小区公建配套设施首先按照从法定原则，然后按照“没有法定、从约定”原则进行处理，有利于迅速处理小区配套设施的权属纷争；最终以“小区公建配套设施的成本有无实际摊入了商品房建造成本，有无构成商品房对外销售价格的组成部分”、及“小区公建配套设施的面积分摊有无实际摊入小区业主的分摊面积”作为认定小区公建配套设施权属的底线标准，将更能促进民法典的稳定施行，从而作为定分止争的法律依据，避免开发商和业主发生小区配套设施权属争议。
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