观点｜土地整治项目的运作模式及难点突破（上）
来源：PPP运作实务
作者：周兰萍 孟奕 张留雨
土地整治旨在提高土地利用率和优化用地结构布局，改善生产、生活条件及生态环境，日渐成为当前我国推进新农村建设和统筹城乡发展过程中解决土地利用问题的重要举措，并已上升至国家层面的战略部署。但是，由于现阶段我国土地整治所需资金以政府财政资金投入为主，而有限的财政资金供给已无法与土地整治项目发展的资金需求相匹配。鉴于此，本文通过还原土地整治政策的历史沿革，尝试以土地整治项目的PPP路径探索为切入点，提出在项目实操过程的操作模式及难点，以期对读者有所裨益。
一、土地整治的概念及特征
（一）土地整治的概念
1、从耕地保护到土地整理
土地整治起源于改革开放初期，由于全国范围内生产建设扩张导致大量耕地被占用及耕地面积迅速减少。为此，全国人大常委会于1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》及国务院1988年发布的《土地复垦规定》为我国土地复垦工作自此走上有法可依的道路。1997年4月15日出台《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），实行“占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”。基于上述相关法律和规范性文件的相继颁布和实施，表明土地整治相关工作开始被纳入政府工作内容，并由中央政府主导开展。而这一时期土地整治的内涵主要是以“土地整理”概念为主，其目的也主要在于通过耕地保护和土地复垦以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。
2、从土地整理到土地整治
基于20世纪90年代中期中国工业化城镇化发展进入快车道，各项建设用地需求持续高涨导致全国耕地资源数量锐减的背景，1999年修订的《土地管理法》赋予“土地整理”正式的法律地位，修订后的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》对加强土地整理工作也提出明确要求。在规划体系建设上，《全国土地开发整理规划（2001-2010年）》提出以提高土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力为根本出发点，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则。因此，土地整治在此时期以包含土地整理、未利用地的开发以及对被破坏或废弃土地的复垦等“土地开发整理”活动为主。
2008年是我国土地整治事业发展史上具有里程碑意义的一年，从国家战略部署来看，党的十七届三中全会要求“大规模实施土地整治”，第一次在中央层面提出“土地整治”概念。这是对“土地整理”和“土地开发整理”概念的继承和发展，也标志着土地整治工作正式纳入党中央层面的战略布局。2012年3月，国土资源部发布的《全国土地整治规划（2011-2015年）》所涉土地整治的内涵在土地整理、土地复垦和土地开发的基础上，又将土地整理划分为了农用地整理和建设用地整理两部分。
3、从土地整治到土地综合整治
2017年1月《全国土地整治规划（2016-2020）》提出，以土地整治为平台，推动美丽乡村和新型城镇化建设发展，切实发挥土地整治的综合效益。至此，土地整治也进一步向土地综合整治迈进。
综上所述，土地整治的内涵及外延经历了从“土地整理”到“土地整治”再到“土地综合整治”的过程。对于土地整治的理解，在原来对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整理和开发，对生产建设破坏和自然损毁的土地进行恢复利用的基础上，逐渐形成了一个综合性较强的概念，具体可以包含农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和土地生态整治、未利用地开发等各类活动。
（二）土地整治的特征
1、土地整治坚持政府主导的工作机制，且整治资金以财政资金为主，投资资金来源单一且体量有限。
土地整治坚持政府主导、国土搭台、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制。并且，根据现行法律政策规定，用于高标准农田建设资金主要包括新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让金收入等，而农用地整理和宜耕未利用地开发补充耕地资金主要来源于耕地开垦费，农村建设用地整理资金主要来源于增减挂钩收益。可见，土地综合整治所需资金主要来源于财政资金。但是，受制于财政投入的体量及其投入的滞后性，单一的财政资金也无法满足土地整治项目上日益上涨的投资需求，以高标准农田建设资金需求与供给为例，规划期内（2016-2020）建成4～6亿亩高标准农田，根据以往实际投入测算，亩均投资1800元，总投资需7200～10800亿元，扣除可征收新增建设用地土地有偿使用费、土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的资金外，仍面临1600～3600亿元的资金缺口[1]。
2、 土地整治的外延相对较广，且土地整治活动直接受制于土地整治规划。
如上所述，土地整治涵盖了农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和土地生态整治、未利用地开发等各类活动。同时，基于土地资源的基本国情没有根本改变，资源约束趋紧趋势未得到根本扭转的客观现状，为突出全国不同区域的特色，土地整治活动实行“分区分类”的整治方向和“差别化”的整治对策。同时，按照规定，土地整治项目的立项审批必须依据土地整治规划，各类土地整治活动必须符合土地整治规划，实行土地整治规划实施管理，统筹确定本区域各项土地整治活动和年度安排。
3、 土地整治具备多功能多效益特征，是国家实现脱贫攻坚和乡村振兴战略的重要举措。
通过开展高标准农田建设，巩固了国家粮食安全基础；通过开展城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等，优化土地利用结构布局，提高了土地综合承载能力；通过对农村散乱、闲置、低效建设用地整理，带动农村投入和农民就业，促进了农民增收、农业增效和农村发展。且在国家脱贫攻坚和乡村振兴的大背景下，国土资源部已经明确在“十三五”期间将全面推行城乡建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，进一步深化城乡建设用地增加挂钩试点改革。由此可见，土地整治是补充耕地、实现耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地生产能力的重要途径，也是实现国家脱贫攻坚和乡村振兴战略的重要举措，具备多功能多效益的综合特征，在推动城乡统筹发展和生态文明建设中发挥了不可替代的作用。
二、土地整治项目的主要运作模式
（一）政府财政资金投资模式
从土地整治所需资金的供给渠道来看，目前主要以土地整治为平台，以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体。除了直接使用政府财政资金，政府还可以通过设立公益性基金方式用于土地整治项目的建设，基金的资金来源主要依靠政府的拨款和政策性贷款。并在使用上述土地整治资金时，严格执行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制、公告和审计制等制度。
（二）新型经营农业主体投资模式
自党的十八大报告明确提出，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系以来，《全国土地整治规划（2016-2020年）》又进一步鼓励新型经营农业主体投资农用地整理，并已在各地实践中初见成效。湖北长沙在2009年土地整治改革试点中，就将土地整治工作交由宇田合作社负责实施，由合作社自筹资金并由政府负责验收并给予适当补助。[2]同时，亦鼓励群众自主开展土地整治，支持农村集体经济组织或农民群众自主开展土地整治，包括开展“小块并大块”农用地整理，提高土地利用效率；开展农田基础设施建设，改善农业生产条件等。但是由于缺乏具体实施细则，目前由新型经营农业主体投资土地整治项目仍处在摸索和尝试阶段。
（三）政府和社会资本合作（PPP）模式
国土资源部早在2008颁布的《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中就已要求，积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资本参与土地整理复垦项目。并且，《全国土地整治规划（2016-2020年）》也明确提出，鼓励和引导社会资本参与土地整治，按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会资本合作（PPP）模式参与土地整治，鼓励和引导社会资本投资城乡建设用地整理和土地复垦等，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。
（未完待续）
参考文献：
[1]参见全国土地整治规划（2016～2020年）。
[2]刘新卫，《农民专业合作社承担土地整治工作初析》，载《中国发展》第14卷第6期，2014年12月。