观点精编 | 杨其静、高雄伟：财政联邦主义与财政分权指标 ——基于合约理论视角的再审视
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「杨其静」中国人民大学中国经济改革与发展研究院研究员，中国人民大学经济学院企业与组织理论研究中心教授
「高雄伟」中国人民大学经济学院博士研究生
随着基于博弈论和契约理论的第二代财政联邦主义兴起，财政分权制度成为理解中国经济高速增长和地方政府行为的一个重要视角。该理论将收入侧财政分权制度视为中央与省级政府之间关于财政收入的某种分成合约，从而强调其对推动地方政府发展经济和扩大税基的激励效应。为了检验与之相关的各种激动人心的理论推断，学者们构造了形形色色的财政分权指标，并以此为主要解释变量做了大量实证研究。虽然这些研究丰富了我们对相关问题的认识，但是一些基础性的问题并未被严肃对待，即：这些指标具有明确的经济学含义吗？真的可被视为财政分权合约的分成系数吗？为什么这些财政分权指标在各省份之间和年份之间存在着显著差异，尽管1994年之后全国具有基本统一且相对稳定的分税制？
针对上述问题，本文首先指出，在众多的财政分权指标之中只有收入侧指标才比较契合第二代财政联邦主义的思想。然而，构建一个科学合理的收入侧财政分权指标极具挑战性，因为1994年分税制改革使得中央与省级政府之间形成了一个涉及多税基、多税种、多税率、多分成率的超高维度分成合约。我们认为，构造一个符合激励理论的财政分权指标，至少应遵循如下一些基本原则：（1）分母应该是那些受当地政府管辖并受其行为影响的经济体所产生的、可供中央和当地地方政府分享的财政收入；（2）分子应限于那些构成分母且根据财政分权安排而被地方政府分享的财政收入；（3）分子不应包含那些不随当地税基变化而变化的地方财政收入，比如定额的税收返还；（4）作为激励系数，财政分权指标应具有相对稳定性。
对照上述原则，我们就会发现现行指标存在一些不可忽视的缺陷。第一，广受诟病的同分母问题。学者们往往以“（人均）全国预算内收入”“（人均）中央本级预算内收入”或者“（人均）中央本级预算内外收入”作为指标的分母，因此这些指标更多地反映了各省经济规模和发展水平的差异及其变化。第二，严重的结构性问题。由于分税制是一个超高维度的分成合约，因此只要各省份具有不同的经济结构，其财政分权指标就会不同。除此之外，财政分权指标还受到其他很多因素的影响，比如中央和地方政府的策略性行为。
可见，现行财政分权指标主要测度了全国基本统一的财政分权制度在各省执行的结果，而不是各省不同的财政分权程度。这就导致现行指标在横向和纵向上都存在显著差异——一般来说，那些经济规模大、经济发展水平高、第二产业和第三产业占比高的地区自然会出现比较高的“财政分权指标”。事实上，这些禀赋特征往往又预示着这些地区具有更强的经济发展实力。鉴于此，我们应慎用这些指标去讲述财政分权的故事。
本文还进一步指出，若坚持假设地方政府为了追求自身财政收入最大化而发展地方经济，那么，在财政分权体制下地方政府真正感受到的财政激励系数应该是“地方政府分享到的财政收入/当地GDP”，而不会是各种所谓的财政分权系数。
最后，考虑到市县级政府才是中国地方社会经济事务的主要操盘手，我们应更加重视考察省级政府与市县级政府之间的财政分权，尤其是主要税种的分享安排及其影响。