研究成果 | 欧盟海洋战略的演进与转型

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作者：程保志

欧洲被两洋四海所环绕,这一地理位置使得欧洲的利益与海洋息息相关。欧盟28个成员国中有23个国家临海,沿海地区人口在欧盟总人口中占到一半左右,沿海地区经济总量也占到欧盟的近一半,欧盟对外贸易的75%及内部贸易的40%均依靠海运完成。此外,约3%～5%的欧洲国内生产总值来自海洋相关产业。欧洲的相关海洋活动和产业主要涉及4个领域,即航运、渔业、造船和港口。其他的海洋活动和产业囊括(但不限于)航海设备、海上能源(包括石油、天然气和可再生能源)、海上和滨海旅游、水产业、潜艇通信、海洋生物科技和海洋环境保护。这些高度发达的蓝色产业已成为欧盟经济的重要支撑,并助推欧盟成为世界上领先的海洋力量。而作为全球治理的重要参与方,欧盟在全球海洋治理中扮演着积极角色。欧盟2016年发布的《国际海洋治理:我们海洋未来的议程》指出:“欧盟对于保护海洋有着重要的责任。它扮演着海洋治理框架方面的全球行为体角色、海洋资源的利用者角色以及可持续发展的引领者角色。同时,欧盟应该加强努力,以确保海洋安全、和谐、干净以及可持续利用,造福当代以及子孙后代。”

01

从参与国际海洋事务

到引领国际海洋治理

欧盟参与国际海洋事务始于20世纪70年代,当时的欧洲经济共同体及其成员国共同参加了第三次联合国海洋法会议。有关国际组织的参加事项成为会议中最复杂、最费时的议题,最终通过的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)附件九因而有些为欧共体“量身定做”的意味,被称为“欧洲经济共同体参加条款”。迄今为止,欧盟仍然是《公约》唯一的国际组织缔约方。欧盟参与《公约》及其两个“执行协定”的谈判并加入这些国际条约,使其获得了参与国际海洋治理的主体资格,打通了参与国际海洋事务的基本渠道。但是,由于欧盟并非主权国家,只能在成员国让渡的有限领域享有海洋事务的专属权能和共享权能,用来维护和拓展自身海洋权益的手段和工具仍很有限。加之当时欧盟还没有自身的海洋战略,参与《公约》谈判的现实目的,是为了解决因成员国让渡部分涉海权能在谈判中给第三国造成的混乱。因此,加入《公约》后,欧盟初步确定了海洋战略,即在一定时期内致力于在联盟内部遵守和实施《公约》。

经过10多年的内部建设后,欧盟在2007年10月正式出台了首份“海洋蓝皮书”——《欧盟综合性海洋政策》(The Integrated Maritime Policy,IMP,以下简称“2007年蓝皮书”)。这份蓝皮书全面阐述了欧盟关于海洋利用和保护的未来设想与规划,标志着欧盟海洋战略开始转型:从早期聚焦区域海洋治理迈向积极投身全球海洋事务。在此基础上,2009年10月,欧盟出台第二份“海洋蓝皮书”——《欧盟综合海洋政策的国际拓展》(以下简称“2009年蓝皮书”)。该蓝皮书秉承欧盟在“2007年蓝皮书”中宣示的基本海洋治理观,即“促进欧盟在国际海洋事务中发挥领导作用”。这种“领导作用”有两个维度:第一,加强欧盟内部协调,在国际海洋事务中“用一个声音说话”,确立欧盟在海洋事务方面的单一实体地位,目标是迈向“共同海洋政策”。第二,践行“海洋区域主义”,整合区域海洋治理经验,通过“欧盟方案”在全球层面引导和主导国际海洋治理的新发展。一方面,欧盟是区域海洋治理的先行者,在渔业资源的养护和可持续利用、海洋环境保护和污染防治等方面积累了丰富经验;另一方面,欧盟通过在某些方面以较高标准遵守《公约》和其他国际协定,谋求树立其在国际社会忠实履行国际义务的良好形象,增加其参与国际海洋事务的正当性和话语权。

02

欧盟实施海洋战略的路径

——扩大海洋治理伙伴关系

欧盟积极引领全球海洋治理规范的制定。欧盟认为,全球海洋治理即保护和利用海洋及其资源,目的是维护海洋的健康、安全、稳定。同时,欧盟塑造了全球海洋治理的三个重要领域:完善全球海洋治理框架、减少人为压力对海洋的影响以为可持续的蓝色经济创造条件、强化全球海洋治理的研究和数据信息。“2009年蓝皮书”进一步提出了欧盟参与国际海洋治理的12个具体战略目标,其中包括:各成员国以及欧盟和国际社会以更加协调一致的方式更多参与多边行动,发挥欧盟作为全球行为体的重要作用;在全球推动更多国家加入《公约》;与欧盟的关键伙伴建立高水平对话关系,确保部门对话可产生协同效应;支持以综合方法加强海洋生物多样性的养护和可持续利用,特别是国家管辖范围外海域的生物多样性保护(包括建立海洋保护区);强化在确保航行自由和安全方面业已开展的行动。

由于海洋治理任务艰巨,单独一个或两个国家难以完成这项任务。因此,保护海洋需要国际合作。建立伙伴关系是欧盟参与海洋治理的显著特点。欧盟在致力于自身改革和解决本地区海洋问题的基础上,积极推进全球海洋治理规范的改革,试图在全球海洋治理中扮演“领头羊”的角色,其中,扩大多边和双边海洋治理伙伴关系是重要内容。2016年欧盟委员会发布的《国际海洋治理:我们海洋的未来议程》,具体反映了欧盟引领改善全球海洋治理架构的广泛意向,该议程认为在管理国家管辖海域外区域和执行已达成的可持续发展目标(如到2020年海洋保护区面积达到全球海洋面积10%的目标)等方面,既存的国际海洋治理模式仍需要进一步发展和深化。该文件尤其强调了建立伙伴关系的重要性:“欧盟应当促成与海洋有关的国际组织之间的协调与合作。这可以通过备忘录和合作协议的形式,完善具有共同或补充目标的机构之间的合作。欧盟将支持多边海洋合作机制,比如联合国海洋网络。欧盟致力于与主要海洋行为体在海洋事务和渔业资源中的双边对话。未来五年,欧盟将逐渐把这些海洋行为体升级为'海洋伙伴关系’。”《欧盟海洋安全战略》也确立了海洋安全战略的原则,其中之一就是“海洋多边主义”,即在尊重欧盟机制框架的同时,与相关国际伙伴和组织,尤其是联合国和北约以及海洋领域的区域组织进行合作。

在欧盟看来,伙伴关系正是其构建国际、区域、国家、地方多层级联动的,政府、非政府主体积极互动的一体化海洋治理的关键途径。从全球层面而言,伙伴关系也是2015年联合国通过的《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》(以下简称《2030年议程》)的核心精神和重要组成要素,是该议程提出“5P”要素——人类(People)、地球(Planet)、繁荣(Prosperity)、和平(Peace)及伙伴关系(Partnership)之一。《2030年议程》将“重振可持续发展全球伙伴关系”作为第17个可持续发展目标。