陈钊：让农民分享城市化的好处
作者简介
陈钊，复旦大学经济学院教授，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任。
本文原载于《经济学家茶座》2012年第4期（总第58辑）。
全文2791字，阅读约需5分钟
让农民分享城市化的好处
Urbanization
为什么要让农民分享城市化的好处？这个问题还需要问吗？或许你和我一样，直觉地认为这是理所当然的，但不是所有人都这么想。前不久我在进行关于征地补偿的实证研究中，就发现有学者认为，“按照征地的原用途给予补偿，有利于促进农业劳动力的合理转移，促进工业化和城市化的快速发展，具有一定的合理性。”
让我把这话直白地“翻译”一下：种粮的土地让政府征去卖了，农民拿到手的，最多只能是地上农业产值的限定倍数。农民没钱没地，只好进城打工。征地成本被压低，政府才好打“零地价”牌来招商引资，工业化速度才能加快。最后，城市化才能加快推进。
我们知道，征地补偿水平的高低，是决定农民能否分享城市化中土地增值收益的关键因素之一。为此，我试图通过以下几个问题去理解上述说法的合理成份，但仍百思不得其解。
第一，或许还存在其它对农民的补偿机制，毕竟在中国大陆之外，土地升值“涨价归公”的做法有成功的案例。但是，成功的案例在涨价归公的同时，让失地农民借助其它渠道分享到了涨价的好处，其中最为重要的莫过于对教育、医疗、公共住房、社会保障等公共服务的分享，而这样的机制在当今的中国还有待建立。
第二，是否城市居民也一样不能享受土地增值的好处？然而，即便是在《物权法》出台之前，处于城市好地段的房屋在动拆迁时，同样不拥有土地所有权的城市业主却能够得到更多的补偿。
第三，工业化与城市化的成本真能降低吗？不一定。政府拿了低价征得的土地，照样能拍出天价地王来，地价没有因此降低。即使政府为招商引资而压低地价，由征地纠纷带来的社会成本却是工业化与城市化额外需要支付的代价。
第四，就算成本能够降低，但通过压低地价加速得来的工业化与城市化，是我们所需要的吗？如果成本被人为压低，那么由此带来的工业化与城市化一定是扭曲的，低效率的。所谓的“合理性”，恐怕也只能在地方政府片面的、短期的利益中去寻找了。最后，对于征地，农民能不能说“不”？现实告诉我们的答案是，往往不能。
我们还可以否定更多类似上面这样的说法，但现在我们需要从正面的角度来说说为什么要让农民分享城市化的好处。其实道理也很简单，因为在城市化和工业化的过程中，如果没有农民工的参与和贡献，那么，就不会有当今中国的发展，城市的土地升值也不会实现。
反过来说，不让农民平等分享城市化的好处，那么城乡收入差距就会扩大，城市内部不同户籍人口间的分化将会加剧，如果这样的局面造成社会不和谐，则不仅使得全社会的幸福指数下降，而且政府还会将大量资源消耗在维稳和治安上，减少用于经济发展的资本积累。即便是从城市的利益考虑，这样的局面也是不利的。
那么，现在我们有没有让农民分享城市化好处的有效机制呢？理论上存在的一个间接的机制是，通过农村剩余劳动力进城打工，一方面实现人力资本的积累，并借助工资增长分享工业化的好处，另一方面则是成为城市的一员，分享城市的公共服务。
但户籍制度的分割使以上两种机制都难以顺利实现。城市公共服务存在基于户籍身份的歧视，由于无法真正落户，农民工的就业相对更不稳定，剩余劳动力不能充分转移也使得农村的现代化进程受阻，工资增长机制无法借助市场力量顺利实现。
让农民分享城市化好处的最为直接的机制还是借助土地的升值。遗憾的是，现有的征地补偿机制仍不能在规则上体现这一功能。虽然也有人注意到部分城市郊区的征地农民获得了较高的经济补偿，但我们也应意识到，补偿的绝对水平若与土地的市场价值相比，其相对水平可能并不那么高。
此外，由于法律上难以保证一个有效的土地增值收益分享机制，于是，在征地过程中，更可能导致利益相关各方的激烈摩擦与冲突，以致我们不得不付出巨大的维稳成本与社会代价。
事实上，直接让农民分享土地升值的操作性办法可以有很多种。例如，台湾实施的区段征收法，简单来说，就是被征的土地中，有一部分开发权归农民，农民可以将其售卖获利。即使将土地升值收益名义上全部归农民所有，政府仍然可以通过土地增值税来加以调节。
此外，也可以考虑引入多方的谈判机制，这就能够发挥村民组织的力量。例如，陶然老师与其合作者的一项对温州的案例研究表明，农村民间组织的力量非常有作用，能够提高农民征地补偿。当然，在这样的谈判机制设计中，各方权利的界定将是比较复杂的细节。
不过，以上机制只能解决本地被征地农民对于城市化中土地增值收益的分享，而那些从外地进城的农民，那些尚在偏远地区没有进城的农民，他们的利益如何兼顾？先从外来的进城农民工说起，他们在城市就业、参保、纳税，这就相当于有了获得城市公共服务的付费机制，只是现实中他们分享公共服务的权利与户籍人口并不平等。
我曾听复旦的熊易寒老师介绍，他采访的民工子弟告诉他，在政府规定公办幼儿园应接收外来人口子女入学之后，外来人口找上门去，却发现幼儿园改了块牌子，说他们找错地方了。由此可见，户籍标签带来的公共服务上的歧视有多严重。
与居住地挂钩的物业税也是一个可以考虑的对本地公共服务付费的机制。但是，即使存在这些付费机制，城市里最难撼动的两项本地福利仍是体制上的棘手之处，其一是子女受教育机会（尤其是高考机会），其二是低收入群体的保障政策（尤其是公共住房政策）。
但是，中央试图推行的异地高考政策在地方屡屡受阻，城市本地户籍人口中也存在大量的住房困难群体，因此，短期内想要在这两方面对外来人口的权利分享有所突破并不现实，应对政策只能是回避矛盾焦点绕道而行，或是从某个小的方面局部加以突破。我在最近为国家社科项目结项的一份政策报告中对此有所论及，其中谈到了两个更为现实可行的做法。
简言之，一是在提升职业教育水平的同时鼓励民工子弟报考，二是首先将保障房体系中的单位租赁房向更多外来人口开放。前者需要将职业教育市场向内资特别是外资全面开放，后者则可以借助企业对政策受惠者进行筛选。
以税收的形式抽取土地增值税，再将其用于向更广泛的人群提供城市公共服务，也是一个可以考虑的做法。遗憾的是，目前农村土地的升值收益，并没有在征地中让农民直接分享，也没有以城市公共服务的形式让进城农民工平等分享，甚至以低地价的形式转移给了投资者。
最后，那些偏远地区没有进城的农民如何获得城市化的好处？对这一部分人群而言，人想进城路太远，地想升值不值钱，他们还很难通过城市化直接受益。借助农产品涨价向城市出售农产品是一个理论上存在的间接受益机制，但显然由于物流等中间成本过高，偏远地区的农民恐怕也难以从中受益。
但是，如果我们认为，中央政府有责任向偏远地区提供必要的公共服务，那么进行适当的转移支付就是现实可行的。这种转移支付的来源同样可以是较发达地区城市化过程中的土地增值税。
并且，偏远地区的人群也将借此提升人力资本禀赋，增加其向发达地区劳动力转移的可能性，最终，发达地区也将因此受益。