【重点关注】履约保证金该何去何从
——用发展与改革眼光看待履约保证金综述
■ 本报记者 牛向洁
履约保证金是否应该减免？减免之后是否会影响项目采购质量？随着政府采购领域优化营商环境政策的推进，履约保证金收取问题成为业内热议的焦点。
为此，记者围绕履约保证金是否应该收取采访了多方人士。受访者的观点可集中归纳为三点：第一，履约保证金有其存在价值，不应盲目“一刀切”取消；第二，可据项目特点、市场状况、履约周期长短等情况考虑减免履约保证金；第三，可采取保函方式缴纳履约保证金。
设立履约保证金的法律依据及其作用
根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）给出的定义，履约保证金是指，中标或成交供应商按照采购文件要求而向采购人或采购代理机构提供的用以保障其履行合同义务的一种担保，目的是促使中标或成交供应商全面履行与采购人或采购代理机构订立的合同，确保合同目标的实现。
关于履约保证金的收取，《中华人民共和国政府采购法》和财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》均没有相关规定。《实施条例》仅规定了履约保证金的形式和金额：“采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。”此外，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》对履约保证金形式和金额的规定，与《实施条例》保持一致。
尽管我国现行的政府采购法律制度中没有明确收取履约保证金的规定，但政府采购实践中，收取履约保证金现象普遍。业内专家认为，设立履约保证金的积极作用在于有助于择优选择中标或成交供应商，有效预防和遏制供应商在采购竞争阶段为了中标或成交而盲目虚假承诺、低价恶性竞争，然后在合同履行阶段通过偷工减料、以次充好而获取利润的行为，防范合同履行风险。
此外，设立履约保证金也是国际通行做法。例如，联合国《采购指南》（6.1修订版）中规定，可以向选定的供应商索取履约保证金，以减轻供应商不履约和违反合同义务的风险。保证金和担保通常以无条件和不可撤销即期银行保函的形式缴纳。
多地鼓励免收履约保证金或降低收取比例
2019年7月，财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，提出规范保证金收取和退还。随后，各地在落实优化营商环境政策中，普遍提出取消政府采购投标保证金，鼓励免收履约保证金或降低收取比例以及允许供应商自主选择以支票、汇票、保函等非现金形式缴纳或提交保证金等举措。
据记者不完全统计，当前，上海、浙江、山东、湖北、河南、四川、江西、陕西、山西、云南、辽宁、宁夏、天津和深圳等地对履约保证金作出新规定，多地“鼓励免收履约保证金或降低缴纳比例”，少数地方规定“取消收取履约保证金”。记者多方了解到，鼓励免收履约保证金或减少收取比例之所以成为不少省市优化营商环境的一项举措，是由于实践中存在履约保证金收取、退还不规范等问题，致使供应商流动资金长时间占压，给供应商带来了一定负担。
随着部分地区免收履约保证金的政策落地，实践中也暴露出供应商不诚信、采购项目质量不能保证等问题。由此引发了对“履约保证金是否应该取消”“如何防范因免收履约保证金或降低缴纳比例带来的合同履行风险”等问题的讨论。
取消履约保证金须精细化管理
记者了解到，在财政部出台促进政府采购公平竞争优化营商环境政策之前，浙江、上海等地已就减免履约保证金作出相关规定。减免履约保证金后，控制履约风险的方式包括采取银行保函等非现金形式收取及加强诚信体系建设等。
浙江省财政厅法规处处长张旭东在接受采访时表示，浙江最初的考虑是取消履约保证金。从市场经济角度看，采购人还没付钱，便要求供应商新交一笔履约保证金，这不符合市场经济下买卖双方权责对等、公平公正的做法。“理论上，对采购方来讲，控制风险最大的保障就是付货款。在履约验收合格之前，采购人不会将所有货款付给供应商。”
上海市政府采购中心秦志龙认同张旭东关于履约保证金的看法，他认为，政府采购是事后付款，即交货以后才付款，或者是按进度付款，对于采购人来说，取消履约保证金基本上风险不大。
但东北某省政府采购监管部门有关负责人认为，政府采购项目，若取消履约保证金，供应商没有任何约束，对提供货物、服务质量和工程建筑质量可能会产生一些负面影响，损害采购人权益。四川省聚信汇义科技有限公司经理李磊在接受记者采访时表示，取消履约保证金确实能给企业减负，但作为企业来说，为了采购人能采购到优质的商品和服务，某些项目有收取履约保证金的必要。
强制取消履约保证金也存在现实困境。目前，浙江没有取消履约保证金而是鼓励减免履约保证金。张旭东给出的理由是，他们在调研中发现，如果强制取消履约保证金，采购人为了降低风险，可能会把付款环节要求设置得更为分散、苛刻。如果这样，不仅把政策调整带来的不利又转嫁回供应商，同时又可能增加办事流程和手续，导致保护供应商权益的政策目的落空。这样的结果违背制定政策的初衷。
“设立履约保证金制度本身没有问题，问题在于收取的形式。”某信息技术产业领军企业刘姓负责人认为，以现金形式缴纳，会对企业产生较大负担，尤其是大型企业参与项目多，资金占用较大。通过现金形式收取履约保证金，供应商增加的成本会变相转嫁到采购人身上，导致政府采购价格虚高，反而增加了采购人成本。
“履约保证金的收取需要精细化管理”，在秦志龙看来，履约保证金收取与项目性质有关，应根据不同的项目免收或少收，如涉及产品周期长的，履约保证金能够为项目全生命周期管理提供保障。
综上专家观点：“一刀切”取消履约保证金并不可取，收取履约保证金应通过银行保函等非现金形式收取，同时也需要根据项目性质等因素综合考虑减免履约保证金。
履约保证金收取的探索
记者在采访中发现，目前部分省份虽然提出鼓励免收履约保证金或降低缴纳比例，但同时也提到，可根据项目特点、市场状况、履约周期长短等情况综合考虑。例如，浙江在相关通知文件中提出，鼓励采购人根据项目特点、供应商诚信等情况免收履约保证金或降低缴纳比例，并促进企业诚信体系建设。山东提出对于后付费项目，原则上不再收取履约保证金。河南、宁夏等地提出采购人要根据项目特点、市场状况、周期长短等情况，综合考虑是否收取履约保证金。广西则鼓励采购人在与中小微企业签订政府采购合同时，减少或免于收取履约保证金。辽宁规定采购人、采购代理机构要支持企业使用保函替代保证金，可适当减免收取中小企业的履约保证金。
“履约保证金是建立在互相不信任的基础上，通过经济成本来制约供应商行为，导致供应商成本增大。这也表明由于社会信任度降低，增加了许多社会运行成本，所以多年来我们国家也在大力推行诚信体系建设。”中国人民大学国家发展与战略研究院、公共资源交易研究中心教授王丛虎说。
记者通过调查了解到，当前各地在减免履约保证金地探索中，普遍认为保函形式是一种很好的替代手段。实践中，为了减轻企业资金流困难，浙江规定，履约保证金不得高于政府采购合同金额的5%，并且可用保函替代，保函通过政采云平台在线办理，平均3分钟即可完成，年化费率不超过1.8%。目前，上海仅根据采购人意愿收取履约保证金。上海建议采购人尽量不收或少收，确需收取的，收取比例最高不大于合同金额的10%，尽量采用银行保函方式收取，并在招标文件中明确是否收取及收取比例。多年来，上海没有发现因减免履约保证金导致供应商违约事件大量上升的情况。
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