新形势下棚改三大模式探索分析
来源：现代咨询
作者：康峰 余秀娟
康峰：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部合伙人、副总经理，现代研究院高级研究员。
余秀娟：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。
摘要：棚改作为一项民生工程，关乎群众切身利益。随着棚改货币化安置引发三四线城市房价上涨，以及政府购买棚改服务模式造成地方政府隐性债务等问题频现，2018年我国棚改政策发生新变化。如国开行抵押补充贷款（PSL）收紧，政府购买服务模式被叫停，棚改专项债成为主要的融资方式。新形势下，对于收益与融资自求平衡的棚改项目，政府将以棚改专项债融资为主，采取委托代建形式进行；对于难以自求平衡的项目，政府可以采购安置房或是引入社会资本进行市场化合作开发。本文在明确界定棚改范围的基础上，着重介绍新形势下棚改三大模式的运作重点，以探讨当前棚改项目如何更加合规地运作。
关键词：棚改 棚改专项债 采购安置房 合作开发
一、棚户区改造概述
（一）棚改范围
棚户区，是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不齐全、配套功能不完善、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划（省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划），依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程。
关于棚改范围，建保〔2012〕190号指出，城市棚户区改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。国发〔2015〕37号明确，政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。从上述政策文件中可知，棚户区的范围是居住区域的征迁、安置住房的筹集、配套公益性基础设施建设，不含工业厂区、商业设施建设的拆迁。
（二）棚改的收益性与社会性
在明确界定棚改范围的基础上，棚改项目收益性主要表现为：一是其涉及到前期土地整理和开发，会形成土地一二级开发收入；二是与棚改相关的公益性基础设施建设、公建配套、绿化环保等建设运营内容，也会形成可观的配套商业收入。此外，棚改作为重要的保障性安居工程，其社会性体现在能有效解决低收入家庭的住房困难问题，不仅能改善其居住条件，还能拥有自己的房屋资产，可以充分享受改革开放和经济发展带来的红利。
自2008年中央提出“扩大内需十项措施”后棚改工作全面启动，随着我国规范地方政府隐性债务，政府购买棚改服务模式被取消，棚改专项债替代PSL支持的政策性银行专项贷款成为最主要的融资方式。新形势下，本文就政府棚改专项债+代建、政府采购安置房和市场化合作开发等三大模式逐一进行探索分析。
二、政府棚改专项债+代建模式
2018年财政部、住建部联合出台《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，规范地方政府棚改融资行为。对于收益与融资能够实现自求平衡的棚改项目，地方政府主要采取棚改专项债+代建模式进行融资建设。
（一）模式概述
该模式是指政府发行棚改专项债募集建设所需资金，再将该资金交由项目业主使用，由项目业主自行建设或选择具有资质的建设主体完成政府棚改项目建设管理工作。棚改专项债+代建的运作模式，既能规范棚改融资行为，又能遏制地方政府隐性债务增量，也不会增加项目业主融资负担，适用于自身收支能实现平衡的棚改项目。
6月10日，中央办公厅、国务院办公厅印发《做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作》，允许将专项债券作为重大项目（如棚户区改造等保障性安居工程等）资本金，鼓励地方政府和金融机构采取“专项债+市场化融资”组合融资方式，同时要求项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入与市场化融资本息相平衡。对能够实现收支平衡的棚改项目，但棚改专项债发行额度有限的地方政府来说，通过创新融资方式，扩大项目融资规模，有利于加快推进棚改项目建设，是项重大政策利好。
图1 项目自求平衡下的政府棚改专项债运作模式
（二）模式案例
以2018年江苏省发行的棚改专项债券（一期）--（十期）为例。本期债券发行规模达222.2亿元，债券期限5年期，募集资金专项用于江苏省7个设区市及25个县（市）的60个棚户区改造项目。其对应的偿债资金为募投项目对应地块的国有土地使用权出让收入，以及房屋销售税后收入、安置房补差价收入和棚户区改造财政专项补贴收入。
表1 南京市2018年棚改专项债券发行信息
具体以 南京市2018年棚改专项债券 说明，这种模式下需要注意的两方面：
在投融资方面，地方政府需要解决棚改项目总投资的融资难题。因棚户区改造项目总投资规模大，仅靠棚改专项债券所募集的资金难以完全覆盖，为此需要通过自筹资金、自有资金、银行贷款等渠道融资剩余所需资金。
在回报机制方面，地方政府发行棚改专项债，应实现棚改项目收益和融资自求平衡。棚改专项债券的偿债来源只能是以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入，其中专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。如江北新区为了平衡项目资金，在规划地上建筑面积时新增部分住宅面积，拟建国有土地征收安置定向销售和产权调换房出售来平衡棚改项目资金，与此同时完善新增住宅事项的规划手续。这种根据棚改专项债收益与融资情况，在符合产业政策及地区发展规划范围内，地方政府可以通过探索专项收入来源来平衡资金。
三、政府采购安置房模式
虽然政府全面叫停政府购买棚改服务，但并未意味着政府采购货物模式不得用于棚改项目，尤其是用于安置房采购。根据政府采购目录，建筑物是政府货物采购项目10大品目之一。
（一）模式概述
所谓政府采购安置房，是棚户区改造采取实物化安置的重要工作，即由政府通过招标等形式从合适的房地产供应商采购成品安置房源，供棚户区原住户居住，是政府采购建筑物货物的一种。这种棚改运作模式适用于财政一般的市县，通过分批采购安置房、房地产开发商前期建设垫资等方式缓解财政压力。
实践中，这种棚改模式在运作中需重点考察地方政府所采购的安置房房源的合规性：一是采购内容为建设手续完备（如房源手续合法、“五证齐全”等）的现房、存量房，也可以是期房，但应在采购协议中明确交房日期；二是确定安置房房源要符合棚改就近安置的原则；三是选择合适的采购方，在公开招标难以实现的前提下，地方政府应做好专家论证，公开说明单一来源采购的理由。
（二）模式案例
表2 部分地方政府采购安置房信息
2018年底以来湖北、安徽、贵州、辽宁、宁夏等多个地方省份发布政府采购安置房招标公告，运用财政性资金、财政补贴等资金来源，由棚改主管部门或委托代理机构按照要求采购供应商（通常为当地房地产开发商）提供的合适安置房源。
上述地方政府主要利用财政性资金采购回迁安置房，对于孝南区财政局如果是通过商业银行而非政策性银行借款来筹集采购资金，则地方政府存在商业借款不合规的问题。但政府采购安置房的模式，符合我国棚改安置方式回归到实物化安置的政策导向，同时其采购操作流程简便透明，也不会造成政府隐性债务。对于提供安置房源的供应商来说，供应回迁安置房源的市场竞争程度较低，土地成本一般较低，资金回收一般也较有保障，较容易获得资金支持。在中央抑制我国三四线城市房价上涨过快这种背景下，地方政府采购安置房模式可能会越来越多。
四、市场化合作开发模式
2005年辽宁省在全国范围内率先启动棚户区改造计划，随后在中央政策推动下，全国紧锣密鼓地开展棚改。在各地棚改进程中，资金制约成为阻碍棚改顺利推进的主要因素。由于棚改所需资金量巨大，通常地方财力有限，单纯靠政府直接投资的开发模式很难完全满足棚改工程需要；同时，棚改作为公益性较强的民生工程，项目本身缺乏商业化开发，市场化资金不愿进入，商业银行普遍对棚改项目“惜贷”。为此，各地探索市场化合作开发模式以解决棚改融资难题。
（一）模式概述
所谓棚改市场化合作开发模式，是指政府通过拆迁置换出棚户区土地，以土地招拍挂方式将土地出让给市场化开发主体（如房地产开发商），再由开发主体组建项目公司进行基础设施和公用配套设施建设，同时在地方政府允许下将满足项目原址回迁外的剩余面积作为商品房，进行综合开发。这种以“政府主导拆迁、出让拆迁后的净地、引入企业进行房地产开发、居民回迁”为主要操作模式，尤其适用于地理位置相对较偏、环境较差、商业开发价值欠缺等城市周边棚改项目。
图2 棚改市场化合作开发模式运作
（二）投融资结构
该模式下，政府首先需投入财政资金（包括中央财政补助资金和地方政府财政投入）用于棚改启动资金，完成棚改土地整理工作。后期棚改开发资金来源以市场为主，如开发商进行政策性银行贷款、商业银行贷款，发行棚改企业债等。此外，对于棚改中配建廉租住房项目，地方政府协助开发商争取国家中央预算内投资补助、省财政资金补助和市县“以奖代补”等政策性资金支持。
（三）回报机制
市场化合作开发模式是坚持政府推进和市场化运作相结合的原则下，将棚户区改造与房地产开发、经济适用房建设、廉租住房保障工作相结合。对于政府而言，棚户区改造拆迁后的腾空用地通过出让所获出让效益及棚户区改造安置住宅和廉租房用地中的商服用地出让所获收益。对于开发商来说，一方面，政府货币化安置下由棚改居民回购安置房，或是政府实物化安置下采购安置房，开发商获取该部分回购收入；另一方面，政府将满足项目原址回迁外的剩余面积，切割为独立地块，单独入市进行招拍挂，用于商品房开发，开发商通过房地产开发的利润弥补棚改项目成本。
例如，安徽省住建厅在棚改相关工作报告中提出“市场运作、社会参与”“对改造区域开发用地均实行公开出让，通过市场竞争择优选择投资者实施整体开发”。近些年，安徽省芜湖、马鞍山等地通过这种模式先后引进上海绿地集团、二十冶集团等一批实力强的开发企业或建筑施工企业，地方政府或是采取在商品房项目中配建等方式，引导和调动开发企业参与棚户区改造，或是实行“捆绑改造”，将改造项目用地与商品房开发用地搭配出让，平衡项目资金，或是实行“市场运作、自求平衡”，主要是就地改造且区位较好的项目，除保障棚户区居民安置房外，多余房源可作为商品房对外销售。
除此之外，为探索创新棚改市场化运作模式，2019年4月湘潭市发布《关于鼓励社会资本参与市城区棚户区片区改造和开发的实施意见》，通过棚户区改造与片区产业开发的紧密结合，确保棚改开发收益自求平衡，不违规新增政府隐性债务。其创新主要表现在：（1）明确社会资本参与土地招拍挂；（2）采取调整规划指标、调整片区改造范围、因地制宜确定改造方式等确保项目自求平衡；（3）保障社会资本参与棚改的收益，如从土地出让、国省补助、财政支持等方面给予政策支持，获得片区内的基础设施建设利润以及土地二级市场开发的收益等。
无论是上述何种市场化合作开发模式，其实质都在于创新棚改项目的回报机制，吸引更多社会资本参与棚改建设，解决棚改融资难题。
结 语
虽然我国棚改在政府购买服务模式下取得了重要的成果，但也导致地方政府隐性债务高企。新形势下，为规范地方政府隐性债务，中央全面叫停政府购买棚改服务模式，发行棚改专项债成为主要融资方式，而棚改项目如何合规运作成为现实难题。在政策合规的前提下，地方政府可以采用棚改专项债+代建制模式，还能利用政府采购安置房模式进行棚改运作。此外，政府还可以创新市场化合作开发模式，如安徽省对棚户改造区域开发用地实行公开出让，通过市场竞争择优选择投资者实施整体开发。总之，棚改作为国家政策的重要支持方向，持续探索并规范棚改运作模式仍任重而道远。