PPP项目在财务测算中三个常见的误区！
2017-07-20 16:02
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作者：赵周杰 武汉市工程咨询部PPP咨询中心 高级咨询顾问
PPP项目的财务测算是否准确、规范，直接关系到政府和社会资本之间能否形成稳定的利益共享、风险共担合作机制，也可能会影响公共服务的质量和连续性。从笔者接触的PPP项目财务测算案例看，经常有项目在测算时陷入一些误区，导致测算结果出现偏差。本文将实操中一些常见的问题整理出来，并针对性谈一点个人看法，供各位参考、指正。
误区一：将铺底流动资金纳入可用性付费的测算基数
可行性研究报告估算的项目总投资是PPP项目财务测算的重要基础数据。在问题展开之前，此处先将项目总投资的构成做一个梳理。根据《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》，我国现行的建设项目总投资包括建设投资、建设期利息和流动资金三部分，原国家计委发布的计投资[1992]382号文提出以铺底流动资金计入项目总资金，在此基础上，原计建设[1996]1154号文进一步规定了铺底流动资金按流动资金需求量的30%计算。因此，目前在可行性研究阶段进行投资估算时，完整的项目总投资一般包括建设投资、建设期利息和铺底流动资金，其中铺底流动资金以流动资金需求量的30%计量。那么在PPP项目中，应严格以包含铺底流动资金的项目总投资为基数测算可用性付费吗？笔者认为不是的。原因如下：
一是从成本归集的阶段特征上看，可用性付费与铺底流动资金并无交集。根据财金[2014]156号文，可用性付费的前提是项目建设期形成的设施可用即可付费，财金[2015]21号文进一步给出了政府付费模式下的计算公式：
该公式回避了项目总投资的概念，而是采用项目全部建设成本表示。笔者认为此处的全部建设成本是指建设阶段投入的形成项目固定资产的那部分投资，即传统意义上的固定资产投资，包含建设投资和建设期利息。而铺底流动资金则是对后期运营成本支出所需周转资金的一种储备，或者说是为了确保生产性项目在投产后具有流动资金融资的基本能力，其目的是避免有些项目不考虑最低限度周转资金，使投资形成的固定资产无法发挥生产效益。当然，在建设期内也有可能会发生一部分运营成本支出，比如试运行成本，但是该项投入一般以联合试运转费计入建设投资。
二是从PPP项目的分段付费特征上看，将铺底流动资金计入可用性付费基数会造成重复付费。根据财金[2014]156号文，政府付费类PPP项目的回报机制一般采用可用性付费搭配绩效付费。也就是将政府付费分成了两块，一块是基于建设成本进行可用性付费，另一块是基于运营成本进行运营绩效付费。如果将铺底流动资金纳入可用性付费范畴，实际上项目投产后铺底流动资金又将以运行成本的形式计入运营绩效付费基数，会造成对该部分投入既计算了可用性付费又计算了运营绩效付费，导致政府重复承担了这一部分的付费责任。
三是从竣工决算的角度看，铺底流动资金不在可用性付费的成本控制范畴之内。笔者接触的众多采用政府付费模式的PPP项目都约定了可用性付费测算以竣工决算的项目总投资为基数。实际上竣工决算是基于项目实际发生的建设成本进行的，竣工决算价的构成是工程费用、工程建设其他费、预备费和建设期利息，流动资金不在竣工决算的控制范围内。
综上所述，采用政府付费的PPP项目在可用性付费测算时应以项目固定资产投资（即建设投资与建设期利息之和）为基数，在实操中要注意识别可研报告估算的项目总投资是否含了铺底流动资金，如果包含应予以扣除后再测算。同时为避免歧义，建议慎用项目总投资的概念，可参照财金[2015]21号文的提法，以项目建设成本表示。
误区二：将财金[2015]21号文中运营补贴支出的计算公式理解为等额本金的付费方式
财金[2015]21号文给出了政府付费模式和可行性缺口补助模式下的运营补贴支出计算公式，这两个公式的前半部分是可用性付费计算公式：
实践中有很多项目采用了财金[2015]21号文的计算公式，但在财务测算时直接在Excel中选择了等额本金的公式进行处理，测算出的年可用性付费额是逐年递减的。这是未真正把握公式的本质内涵所致，其实以上计算公式本质上是一个基于等值的付费公式。
为进一步说明问题，我们假定一个案例：某项目运营期10年，项目全部建设成本10000万元，合理利润率取10%，折现率取5%。则按该公式测算可用性付费时，可以假定为将全部建设成本考虑合理利润之后等额分成10份，每份1100万元，然后在运营期第1年至第10年每年各支付1份，那么在折现率5%的情况下，分别测算1100万元在运营期第1年至第10年的终值即可得出每年的可用性付费额。具体结果如下：
运营期第一年付费额：1100×（1+5%）1=1155万元；
运营期第二年付费额：1100×（1+5%）2=1213万元；
运营期第三年付费额：1100×（1+5%）3=1273万元；
……
运营期第十年付费额：1100×（1+5%）10=1792万元；
可见，该公式的正确测算结果是逐年递增的。公式本义是在既定折现率水平下，确保付费期内分年度支付与建设期末一次性支付在资金价值上是等值的。只是该公式在实践中需要权衡合理利润率和折现率两个变量的取值，操作起来不是很方便，当前多以经济学的年金公式测算等额支付系列下的年可用性付费额。
误区三：在可用性付费测算时直接减去政府方股权出资以表示政府方不参与分红
为了在财务测算上体现政府方不参与分红，很多项目直接以“项目全部建设成本-政府方股权出资”测算可用性付费；基于这种假设，还有人怀疑财金[2015]21号文的运营绩效付费公式有误，建议将全部建设成本修改为“社会资本承担的建设成本”。甚至还有项目在财政承受论证时也同步将政府方股权出资计为零，理由是实施方案测算时政府方出资已被扣除。笔者认为这都是对基本概念的一种误读。
首先，以上做法将政府对项目公司的付费承诺与项目公司股东之间的权益分配混为一谈。可用性付费是政府方与项目公司之间的一种合约行为，付费直接对象是项目公司，而不是社会资本；政府方股权出资是否参与分红，是项目公司层面上的权益分配问题，两者分属不同层面不可混淆。因此，不管政府方出资代表是否参与分红都不影响政府对项目公司的整体付费责任。从这一点上来说，可用性付费基数一定是项目公司（而不是社会资本）实际投入全部建设成本，因此财金[2015]21号文中可用性付费计算公式的定位是准确的。
此外，政府方少分红、不分红并不必然导致政府付费的减少。发改投资[2016]1744号文提出了要“采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施”。从文件本义上看，少分红、不分红其实是政府方在项目公司收益分配上对社会资本方的一种贴补措施，主要目的是通过将政府方的分红让渡给社会资本方，提高其在部分收益偏低的项目上的投资回报，而不是作为政府方减少财政支出的一种途径。即使减少财政支出压力的附加效果客观存在，但这种减少的效果也是通过政府放弃分红后社会资本能接受更低的回报水平来体现的。可见，无论政府方是否参与分红，政府方的股权出资都没有从项目公司中撤出，故财政承受能力论证时都需要计量该部分的政府股权支出责任。
概括起来，对于政府方是否参与分红的问题需要把握两点：一是未明确约定的情况下，政府少分红、不分红的默认处理应该是由社会资本方享有了政府方让渡出来的这部分分红权，主要目的是弥补项目本身收益的不足；二是为了在财务处理上反映出政府方是否参与了分红，最好是做出投资各方现金流量表，将政府方与社会资本方在收益分配上的具体结果在表上反映出来，而不是通过一些想当然的简化操作进行变相处理。