国土空间全域综合整治赋能乡村振兴的路径

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乡村振兴是一项旨在通过对人口、土地、产业等发展要素的系统配置和有效管理推动乡村全面复兴的战略。开展国土空间全域综合整治，统筹全要素系统治理，是助力乡村全面振兴的迫切需要，也是推进农业农村现代化的内生动力，有助于优化生产、生活、生态空间格局，实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

国土空间全域综合整治与乡村振兴的关系

乡村振兴催生更高层次的国土空间需求。从需求角度而言，乡村振兴是国土空间全域综合整治的目标导向。“十四五”期间，我国以缩小城乡区域发展差距为主攻方向，扎实推进共同富裕，而乡村振兴是必经之路。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这意味着物质空间与精神内核并重，从居住环境和公共服务等物质层面的提升，延伸到充满活力的产业、独特的文化、有序的治理体系等深层次复兴，由对土地要素的单一化需求升级为对“土地—生态—景观—文化”的多元化需求。

国土空间全域综合整治，强化自然资源的供给保障。从供给角度而言，国土空间全域综合整治是乡村振兴的要素保障。自然资源尤其是土地资源，是乡村社会经济发展的核心要素，不仅以生产支持功能和空间承载功能支撑着乡村一、二、三产业的发展，也以生态调节功能和文化传承功能影响着乡村生活品质的提升，更以自然增值和资本增值决定着农民家庭财产的增长。因此，应以国土空间全域综合整治为抓手，优化自然资源供给，发挥保护、保障和调控作用，为乡村振兴注入新的活力。

江苏省国土空间全域综合整治实践与模式

2020年4月，江苏省出台了《江苏省国土空间全域综合整治方案》，突出江苏特色，增加公共空间治理目标，注重提升乡村治理能力。同时，在政策方面，出台允许永久基本农田布局合理调整、节余指标省域范围内调剂使用、申请流量和挂钩指标、鼓励建设用地整治成生态用地、稳步推进农村集体经营性建设用地入市、建立城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用指标式管理等政策，并探索不同的全域综合整治模式。

“三生空间”优化型。以空间布局优化为目标，提升乡村治理能力。通过开展农用地整治、建设用地整治、生态保护修复，探索闲置宅基地有偿退出，改善村容村貌和生态环境，保障公共设施建设，推进乡村道路、广场、荒地等公共空间治理，促进生产空间集约、生活空间宜居和生态空间秀美。如：盐城市建湖县上冈镇通过平整田坎垄沟、归并零散地块等方式，建成连片高标准农田，促进土地规模经营；协同推进农房改善，完善绿化、污水管网等基础设施，建设文化礼堂等公共服务设施；修复自然退化和人为损毁的农田，规范化肥农药使用，保护生态环境。

“现代产业”引领型。以现代化产业为引擎，促进产城、城乡融合发展，通过城乡建设用地增减挂钩、农民住房条件改善和高标准农田建设等路径，盘活存量用地，满足基础设施建设和产业发展需求，组织耕地流转和规模经营，吸纳农业转移人口，带动农民增收，加快共同富裕步伐。如：徐州市丰县常店镇打造智能电动车产业园，推进城镇低效用地再开发、城乡建设用地优化调整，打造现代化产业园区，并通过银行贷款融资、企业“工程总承包+融资”模式、增减挂钩指标交易资金等渠道融资，确保项目实施。

“三产融合”发展型。以一、二、三产业融合为纽带，加强特色田园乡村建设，通过拆并整理农村建设用地，加强农用地整治，适当调整永久基本农田，为农村三产融合发展提供用地空间；实施退圩还湖等生态修复工程，加快乡村资源与旅游、体育、文化等产业深度融合，发展新兴支柱产业。如：兴化市陈堡镇立足里下河水网密集、河道纵横的水文条件，发展特色果蔬种植和水产养殖，培育农产品深加工企业，建立物流配送网络，通过生态修复保障体育产业用地，同时利用湖荡、水乡生态环境发展旅游业，打造“农业+旅游+文化”游览示范区。

“农业农村现代化”建设型。以现代化指标为导向，推进农业农村现代化，通过开展全域全要素设计，围绕保障用地空间、改善人居环境、营造村镇景观风貌等目标，采取城镇、产业园区整治和生态修复等手段，优化全域国土空间格局，提高农业农村现代化水平。如：苏州市于2020年发布农业农村现代化评价指标体系；昆山市张浦镇对标确立了10项整治子目标，开展村庄整理、高标准农田建设、工业集中区整理和工矿生态修复，谋划农业农村现代化蓝图。

存在的问题和面临的挑战

涉农投入有限，资金来源单一。由于农业效益低、见效周期长、整治前期资金投入多，有些地区对整治工作未能给予足够的重视。社会资本参与整治的相关政策和机制不够健全，投资回报存在不确定性，导致其参与程度不高。此外，有些地区将整治腾退出的用地空间更多用于推进“乡村工业化”和“乡村城镇化”，对农业基础设施和公共服务用地投入较少。

规划引领滞后，资源整合困难。乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域综合整治的规划依据。当前，各级国土空间规划尚未编制完成，村庄规划在编制和实施过程中，存在与上位规划衔接不足、部分规划建设用地占用永久基本农田、不符合镇村布局规划等问题。同时，整治前期工作主要以当地自然资源主管部门为主，其他相关部门参与积极性不高。如何统筹各方资源、发挥政策叠加效应，有待进一步思考。

生态功能受制，本土特色欠缺。由于受传统整治模式的影响，有些地区对自然资源的生态服务价值、文化价值认识不到位，一味追求整治效果的“短、平、快”，忽略了各地禀赋的差异性，缺乏对自然景观的保护，导致项目同质化明显，特色风貌彰显不足，造成“千镇一面”。同时，在“自上而下”的政府主导模式下，村集体和农民参与整治的主动性和积极性略显不足。

产业联动不足，振兴层次不深。乡村振兴战略视角下，“人口—产业—土地”的耦合机制是否协调是关键。目前，有些地区在整治时割裂了三者的联动关系，对农村人口和产业发展的现状调查和趋势研判不到位，导致整治范围的划定不够科学。同时，有些地区在本土资源挖掘、品牌塑造、多元化营销等领域存在短板，产品市场竞争力不强，产业活力不足，农民增收渠道较少。

国土空间全域综合整治赋能乡村振兴路径探讨

“多管齐下”，提升整治综合效应。一是优先保障基础设施建设。盘活集体经营性建设用地和闲置宅基地，加大空心村治理力度，腾挪空间优先用于基础设施和公共服务设施用地。二是提升农地利用效能。发挥田坎归并平整、修建农田水利设施等技术优势，实现田坎规则化、种植机械化和经营规模化。三是守住耕地保护红线。严守耕地保有量和永久基本农田保护红线，确须调整永久基本农田的，按照“大稳定、小调整”要求推进。四是优化资金平衡机制。健全市场化投融资机制，争取开发性金融机构、政策性银行和社会资本支持，优化节余建设用地指标和补充耕地指标的流转制度，保障资金需求。

加强村庄规划，合理布局乡村空间形态。一是强化空间规划引领。切实做好整治与国土空间规划的衔接，按需编制“多规合一”实用型村庄规划，统筹谋划村庄发展定位、生态保护和主导产业，实现乡村空间形态有机更新。二是整体谋划综合施策。明确细化配套政策，出台规划编制、项目申报、项目实施及后期管护等实施细则，协调各部门关系，形成整治工作合力。三是改善农民居住条件。协同推进农房改善、农村人居环境整治、乡村景观建设等工作，选取公共资源配置较优区域作为搬迁地，提升居住环境。

治理乡村环境，建设美丽乡村。一是牢固坚守生态底线。保护乡村风貌、历史文脉和生态环境，结合乡村生态本底，以生态系统自调控为主，以生态风景化为目标，运用自然手法开展生态保护修复。二是彰显乡村地域特色。注重品牌打造、特色塑造，推动乡村风貌田园化，保护传统村落，传承乡土文化，营造乡愁空间，构建“一镇一品”。三是推动公共空间治理。发动村集体、农民和社会各界参与整治，优先公共设施建设需求，提高公共空间利用效率，提升基层治理水平，推动治理能力现代化。

促进三产融合，助力脱贫致富。一是促进三产融合发展。激活人口、土地和产业要素，将产业联动效益明显、“造血机制”顺畅的区域优先纳入整治范围，腾退空间重点用于一、二、三产业融合发展。二是拓展农民增收渠道。优化收益分配机制，将农民承包地、宅基地等集中整治后，规模经营、共享收益，推进农村集体经营性建设用地入市试点，增加农民财产性收入。三是推进农业农村现代化。建立拆迁安置、被征地农民再就业等保障制度，发挥整治对吸纳就业、农民增收、城乡融合等方面的带动效益，助力农业农村现代化发展，扎实推进共同富裕。

（作者分别供职于江苏省国土资源研究中心和江苏省土地勘测规划院）

全文敬请阅读2021年《中国土地》第10期

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