【经岚传递】珠江三角洲地区的跨界环境影响评价分析

【经岚传递】16L04

珠江三角洲地区的跨界环境影响评价分析

——[读论文]之“环境管理”系列

编译/刘瀚斌（复旦大学环境科学与工程系）

本期【经岚追踪】所介绍的是来自于Simon Marsden发表在 Environmental Impact Assessment Review的一篇文章，题目为《Assessment of transboundary environmental effects in the Pearl River Delta Region：Is there a role for strategic environmental assessment?》，本文主要对跨区域、跨流域的环境评价如何进行了详细分析，并对比国外相似案例总结了作为源头控制的战略性环评如何发挥作用。

当前，世界其他地区已经对跨界环境评价加以认可并陆续制定了诸如《埃斯波公约》、基辅协议，以及欧洲环境影响评价（EIA）中融入了战略环境影响评价（SEA）的指令，但是中国的《环境影响评价法》并不要求对跨界提案进行评估。在跨界的背景下，由于此类影响的调控主要关乎国家之间的关系，因此，跨界环境评估是敏感而又特殊，即使国内跨界地区也会存在无法统筹的问题。在对诸如中国南部珠江三角洲等受到多个法系管辖的地区进行评价时，就会受到跨界影响。从地理位置上来看，尽管珠江三角洲地区连接了中国大陆的广东省（该地区实施《环境影响评价法》）与香港、澳门特别行政区（该行政区因独立法规的存在均不要求跨界评价），但是环境影响评价和战略环境评价在该地区的执行都属于相对独立的状态。由于受到香港和澳门法律自治制度的限制，该地区缺乏协调或联合的跨界环境评价途径。基于这一事实，政策层面上的制度回应有所加强。本文对全球范围内调节跨界环境影响评价与战略环境影响评价的经验进行了梳理，并对将这两项评估方法用于珠江三角洲地区的土地利用以及交通、大气和水资源规划的可能性进行了分析。方法一旦适用，该地区将能合理地预防或缓解累积效应,获得更广泛的公众参与，并在环境治理工作上得到改进。珠江三角洲地区未来成功的经验将会成为中国与邻国开展协调跨界环境影响评价的典范。

（1）

TEIA（跨界环境影响评估）是项目建议书中对环境影响的评价，起源于某个司法管辖区内并能够影响其他国家 。由于TEIA涉及到法律系统之间（不管法律系统是不是属于同种类型）的互相影响，因而特别受到法律研究人员的关注。研究中涉及到的相关法律通常是国际公法，牵涉到国家之间的关系。跨界评估的国际经验主要受到项目环境影响评价等级的制约。其中包括：由“污染起源国”向 “受影响国”通知已安排的活动和可能造成的重大影响（或受影响国有机会要求展开此项程序）、受影响国对其是否愿意参与环评程序做出反应、信息共享、受影响国起草并分发文件、双方开展权威协商与公众参与、决策过程考虑文件与建议、共享关于决策、监测与项目后分析的信息。受影响国对其是否愿意参与环评程序做出反应、信息共享、受影响国起草并分发文件、双方开展权威协商与公众参与、决策过程考虑文件与建议、共享关于决策、监测与项目后分析的信息。在跨界大型基建项目不断激增的同时，战略评估框架的缺失以及跨界环境监管难度大等问题促使了跨界问题需要运用“（SEA）战略性环境评价”解决。

（2）

欧洲现行的对TEIA和SEA的监管要求，在欧洲各地区得到了具体的应用。其中1991年跨界环境条件下关于环境影响评价的《埃斯波公约》以及2003年的《基辅SEA协议》最为有名。这两项法规和其他的规定主要涉及到国家之间的影响，并没有涉及到物理上的跨界。公约还对单边和多边协议进行了规定，为缔约国提供了更详尽的安排；该公约还为这些问题的解决提供了指导。在《埃斯波公约》的指导下，TEIA方面良好的实践和案例研究的交流进一步促进了审查程序的实施，这一点为SEA作用的发挥打造了良好的基础。根据基辅协议第10条规定，相同的战略性程序需应用到各计划和项目中，《埃斯波公约》也应执行相应的措施。从北美来看，监管法规和监管提议的例子包括1993年的《北美自由贸易协议（NAFTA）环境合作副属协议》，1991年的《美国-加拿大空气质量协议》中的跨界环境影响评价原则也被作为经验；亚洲地区可提供的例子包括里海保护项目（Tsutsumi and Robinson，2008）;《尼罗河流域倡议》（Dalal-Clayton and Sadler,pp.332-336），湄公河流域可持续发展合作协议（Horberry，2004）以及对孟加拉湾的关注（Hassan，2008）。所有这些协议和举措明确强调了战略性环评所带来的影响。总之，国际经验更鼓励跨界各国或地区之间达成协议。协议可涉及到跨界连接点并至少在一些程序上达成一致。这里所提到的程序应包括信息、协商和决策的规定。项目建议书中的分层战略建议需要考虑所有替代方案并减少累积效应。

（3）

珠江三角洲案例

从国际经验看，TEIA和SEA是建立在国际公法基础之上的，但TEIA很有可能运用到存在多个司法管辖区的国家，例如中国南部的珠江三角洲（PRD）地区连接了中国大陆的广东省与香港澳门特别行政区（SARs）。除非国家宪法明确规定要促进不同司法管辖区之间的互动，要促成这一点，通常需要联邦制度或辅以系列明确的法律规定。因此，TEIA亟需在法律框架之外运作。

珠江三角地区在地理上相连，但在法律上却有所区分。各司法管辖区单独提出不同的建议，并对其他管辖区造成了影响，或者实际上某些建议跨越了司法管辖区边界，并对协调评价途径造成了一定的影响。迄今为止，在该地区没有形成任何一个联合评价的程序，这主要是由地区法律之间的复杂关系造成的。而在大多数的工程实例中，通常都涉及了大型基建项目的开发，这体现了所有司法管辖区为了实现经济融合而做出的巨大努力。基于珠江三角洲地区的实际情况，目前出台并起草的多个战略性文件将给该地区其他司法管辖区带来环境影响。事实上，提案之一的《关于大珠江三角洲地区协调发展的规划研究》(香港特别行政区政府/广东省政府,2007年,4(c)款)一文专门确立了SEA的角色,这点将在下文中作进一步的讨论。在中国南部的一些重大基础设施项目中，框架建设是非常常见的。提前评估项目可能带来的影响能促使我们更好地进行选择，同时也能带来与SEA相关的一些优势,如避免累积效应、提高公众参与力度与加强环境治理。

在政治边界、法律秩序与地域团结层面，珠江三角洲(珠三角)地区在地理上属于中国南部，并由广东省西部、澳门特别行政区的中部以及香港特别行政区的东部构成,每一个构成部分都属于独立的法定管辖区，并由政治界限区分(大珠三角商务委员会,2006年)。因此，广东省作为中国大陆的一部分,实行与其他省份相同的中国国家法律；而在香港特别行政区和澳门特别行政区则实行适用于该地区的法律。“泛珠江三角洲地区”（Pan-PRDR）作为一个更大的区域包括福建、江西、广西、贵州、海南、湖南、四川和云南各省；到目前为止，香港较多地注重与广东和澳门的相互关系。在“一个国家、两种制度（OCTS）、【三种法律秩序】”的背景下，作为珠江三角洲地区组成部分的香港和澳门在法律上几乎完全与中国大陆相独立。

在环境与监管的影响层面，在香港澳门特别行政区内实行完全与中国大陆相隔离的环境保护规定效果不大。地理现实是，大气、水和在香港、澳门及内陆其他资源的质量将受到彼此行动的相互影响。这绝对不是一条单行道，例如香港的资源需求明显依赖大陆，同时也会对大陆的水源造成污染；反过来，香港也要承受来自大陆的空气污染。因此，香港澳门特别行政区的法律自治很显然削减了跨界影响监管的有效性。

（4）

解决方法

珠三角地区环境问题的多样化表明，需要对SEA进行分层管理。这里分层管理指的是先实施政府扶持的试点项目。项目涉及到CEPA、气候变化、空气污染、土地使用、交通规划等。香港与广东省政府之间确立的排放交易计划即为一例，该计划旨在协调边界双方的排放标准。《内陆和香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）的签订是重要抓手。鉴于CEPA对珠江三角洲地区的重大影响，CEPA中处理跨界EIA和SEA的附件将为建立可行的最低限度的程序提供途径。在北美自由贸易区协定的基础上，北美国家也在总结类似的附件。在此过程中，北美国家涉及到辖区协调的问题，克服该问题本身具有一定的难度。然而，依托成型的协调机制，并注重珠三角地区跨境活动的最大影响，只有这样才会取得成功。最小程序中对信息和参与条件的要求只不过是国际经验的研究结果之一。这对于任何附件的成功以及大陆这些地区最近发展利益的获得来说都是必不可少的。

（5）

中国和其他国家关系中的应用

TEIA应根据国际法使之在中国和其他国家关系中得到应用。迄今为止，TEIA的应用情况要不是完全缺失，要不就是被限制在极其有限的范围内。在几乎所有中国大陆案例当中，跨境影响是由开展与河流有关的活动造成的，尤其是大坝建设及其污染。然而，在澜沧江（湄公河）新大坝建设过程中并没有采用TEIA。湄公河会对下游的一些国家造成影响。因而此前这些国家共同签订了湄公河委员会协议。

（6）

编者的话

当前，“一带一路”战略的启动和推进，在给沿线各国和各地区带来大量工程项目和贸易活动的同时，污染将会在区域之间、流域之间不断产生，为了避免后续“环境纠纷”的存在，作为发起者的中国，应该在跨界的环境影响评价方面有所作为，特别是依托亚投行等管理机构，在各国的法律背景、文化背景、行政背景不同的环境下，制定详细的细则，正如本文的启示那样，跨界项目的进行需要高度的政治支持，政治背景对TEIA的实施有着深远的影响。在此背景下，协调政策与战略事宜（如土地利用规划）需求使得决策进一步复杂化。信任和信誉是建立合作关系的前提，以特殊的方式应用程序要优于毫无作为。经验告诉我们，重视程序的使用将会为跨界的环境污染防范带来深远的价值。简言之，程序科学既实用又高效。

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