关于即将到来的贸易和气候大争辩，欧盟委员会DG气候行动前总干事提前划重点
执行摘要：
欧洲拟定的碳边界调整机制（CBAM）提案迫在眉睫，也是有争议的。以与 WTO 兼容的方式开展这项工作具有挑战性，特别是如果欧洲工业希望在欧盟排放交易体系下保留一些自由分配。本政策简报描述了其中一些挑战，并仔细研究了电力和水泥的进口——它们来自哪里以及它们的碳强度是多少？CBAM 对这些进口产品的成本是多少，这些成本与作为防止碳泄漏的方法免费分配给欧洲生产商的成本相比如何？结果表明，CBAM 可能提供的防止碳泄漏的保护将是有限的，而欧盟生产商的免费分配损失价值可能很高。自由分配改革能否替代CBAM并刺激对突破性技术的投资？在欧盟委员会提出的法律建议的基础上，需要与世贸组织成员国进行更广泛的磋商。
作者：
JosDelbeke ，中国国际文化交流中心“一带一路”绿色发展研究院全球顾问委员会委员，比利时天主教鲁汶大学教授、欧盟委员会DG 气候行动前总干事
PiotrDombrowicki，EUI跨国治理学院研究员
PeterVis，EUI跨国治理学院高级研究员
本文受益于EUI2021年国情咨文会议的一次会议，会上与Susanne Dröge（SWP - 德国国际与安全事务研究所）、Billy Pizer（杜克大学和美国RFF）和 Vangelis Vitalis（新西兰贸易部副国务卿）讨论了这个问题。
1.政治背景
预计2021年7月14日，欧盟委员会将提交一份关于碳边界调整机制 (CBAM)的法律提案。鉴于欧盟排放交易体系 (EUETS) 配额市场上一吨二氧化碳 (CO2) 的价格已达到约 50 欧元的水平，因此这一提案被认为是及时的。最近关于气候法的政治协议将设定欧盟到 2030 年比 1990 年减排至少 55% 的强化目标，以及欧盟在法律上对 2050 年气候中和的承诺，这些目标必将对欧盟碳市场产生重大影响。
到目前为止，免费配额制度使欧洲公司免于“碳泄漏”，即某些商品的生产转移到没有可比气候政策的国家，从而获得成本优势。现有人建议将 CBAM 作为免费分配的替代方案，其额外优势是可以鼓励其他国家引入类似的气候政策。工业活动的简单迁移无助于减少全球排放，在没有碳约束的司法管辖区运营的竞争对手被视为“搭便车者”。此外，使欧洲实现气候中和凸显了进口商品在制造过程中也会造成排放的问题。即使它自己的生产可能是零排放的，如果它仍然依赖于碳密集型进口，欧洲真的能够在国际上占据道德制高点吗？CBAM 是其对气候中和承诺的合乎逻辑的结果。
尽管市场通常会波动，但欧盟排放交易体系的配额价格在最近几个月大幅上涨。即使目前的价格水平接近或介于每吨二氧化碳50至100美元之间可能会给受影响的行业带来一些不安，而Stern和Stiglitz等经济学家认为这也是有必要的。
本政策简报围绕引入 CBAM 概述了三个问题：欧盟国际合作伙伴的政治反应、CBAM 对特定行业的潜在影响——以电力和水泥行业为例进行了更详细的分析——以及 CBAM 对减少全球温室气体排放的可能贡献。
2. 受到全球参与者的质疑
可以区分两种政治反应：与气候背景特别相关的政治反应，特别是联合国气候变化框架公约（UNFCCC），以及与国际贸易和世贸组织有关的政治反应。
尽管欧盟希望在欧洲绿色协议的背景下通过 CBAM 加强其气候政策，但气候政策领域的全球参与者的反应喜忧参半。美国气候特使约翰克里称边境调整是“不得已而为之”的措施，而包括巴西、中国、印度和南非在内的所谓 BASIC 集团则以“严重关切”看待欧洲的计划。根据他们的说法，CBAM 提案将与《巴黎协定》的精神相抵触。因为根据“巴黎协定”具有自愿的性质，据此，每一缔约方必须制定自己的国家自主贡献 (NDC)，以实现第2条中提到的全球温度目标。《巴黎协定》及其下做出的贡献必须承认“ BASIC 国家认为 CBAM 不尊重的共同但有区别的责任和各自的能力。
欧盟需要紧急加紧外交努力，以解释这一问题主要是出于实现《巴黎协定》全球目标的愿望，如果欧洲出现碳泄漏，这些目标将无法实现，这将相当于国家之间经济活动和相关碳排放的重组，而不是减少排放。CBAM 与《巴黎协定》允许的灵活性并不矛盾，可以在时间和目标方面区分承诺，以便进一步发展经济。新的、更清洁的技术提供了多种发展机会，超越了能源密集型、污染性技术，就像移动电话避免部署广泛的陆线电话网络一样。
巴黎协定背景下的集体利益论点与围绕“公平”贸易的论点截然不同。欧洲的贸易伙伴可能将 CBAM 视为对其出口市场的威胁，并视为一种隐蔽的保护主义举措。他们可能会受到对出口商品的类似限制进行报复，即使其中一些可能会降低其排放轨迹。
欧盟一再表示，它仍然是多边主义和世贸组织的坚定支持者。它并不认为其关于 CBAM 的提案自相矛盾，并且从一开始就表示其 CBAM 提案将与 WTO 规则兼容。然而，世贸组织也很清楚有必要就如何使贸易安排与气候和可持续性问题相容进行更全面的辩论。气候变化和可持续性问题应成为该机构为自己设定的改革议程的一个组成部分。
实施 CBAM 最困难的方面之一是不同国家采取的气候努力是否具有可比性或等效性。各国有截然不同的经济战略和自然禀赋，以及历史和人口结构的差异。即使在气候雄心方面具有可比目标的国家也可能对其气候政策采取截然不同的方法，对彼此贸易的商品产生不同的影响。由于贸易规则涵盖特定产品，其中公平取决于待遇平等，因此这一贸易维度与气候辩论的宏观背景非常不同，后者的公平以政策差异为中心。
欧盟应考虑加强与联合国气候变化框架公约缔约方以及世贸组织成员的联系，以促进更好地了解欧洲的动机和意图。CBAM 不是要保护欧洲工业免受竞争，也不是要重写《巴黎协定》的规则，而是要避免因愿意对气候变化采取果断行动而导致的不公平扭曲。良好做法保证在引入具有贸易影响的实质性新政策和措施之前，与 WTO 内的贸易伙伴进行大量互动。因此，希望目前正在准备的 CBAM 提案将作为在进行理事会和议会之间的决策谈判之前在 WTO 内进行实质性参与的基础。
3. 对电力和水泥行业的潜在影响
欧盟表示，它想要一个与 WTO 规则兼容的 CBAM。因此，它可能会通过推进整体框架和分阶段方法提出谨慎的前进方式，最初只包括几个部门，例如电力和水泥。电力进口几乎占欧洲内部生产的 3%，这与水泥行业的情况相匹配。
国际货物贸易和能源统计的公开数据表明了哪些国家在这些部门受 CBAM 影响最大：水泥方面主要涉及土耳其，在一定程度上涉及乌克兰和白俄罗斯；在电力方面，它涉及俄罗斯和塞尔维亚以及其他一些巴尔干国家（瑞士和挪威已经被欧盟排放交易体系覆盖）。电力和水泥的 CBAM 将把辩论从全球层面转移到欧盟邻国，因为这些产品主要在有限的距离内进行交易。
与国内产品相比，进口产品中嵌入的碳缺乏可靠的经验证据，因此 CBAM 辩论受到了影响。尽管如此，公共领域的可用数据虽然存在一些差距，但仍可能提供一些有用的观察结果。
俄罗斯联邦电力的二氧化碳排放强度似乎比欧盟平均水平高出约 25%，但对于塞尔维亚、波斯尼亚和黑塞哥维那或北马其顿等邻国巴尔干国家而言，其碳强度比欧洲高出约 3 倍平均。预估的直接 CBAM 收入将是有限的，最高可达每年数亿欧元。对于已申请加入欧盟的巴尔干国家来说，引入与加入前欧盟相当的 ETS 是一个很好的案例。此外，没有什么可以阻止俄罗斯在国内做同样的事情，使之可以确保产生的收入留在国内。在这些国家中，每一个国内 ETS 都可以尽早启动能源转型。
与欧洲平均水平相比，从乌克兰和白俄罗斯进口的一吨水泥的二氧化碳排放强度似乎高出约10%，在土耳其这一情况甚至高出 25%，与进口电力强度相比差异相对较小。这可能会导致 CBAM 收入最高达到每年 1.22 亿欧元左右（使用 35 欧元/吨的碳价）。然而，与水泥行业免费分配的感知价值相比，这是一个有限的数量。根据欧盟的熟料产量和最近制定的基准，可以假设确定2021-2025年期间（尚未通过）水泥行业免费配额的决定将设定为每年约9000的定额。假设碳价为 35 欧元/吨，这将价值约 31.5 亿欧元，委员会表示必须逐步淘汰。这表明逐步取消免费分配将比引入 CBAM 产生更大的收入影响。这就解释了附属行业必须自由分配。然而，减少免费分配产生的收入将主要流向拥有水泥设施的成员国，并可用于资助创新和先进技术的部署。
上述结果可能适用于钢铁、有色金属生产和化工等其他主要排放行业，但也存在重要差异。后一部门的贸易产品比电力或水泥更具全球性，价值链更复杂，因此更多国家会受到影响。这显然会给欧盟带来更大的外交压力，尤其是来自中国或美国等主要贸易伙伴的压力。因此，在实施立法之前讨论与 CBAM 相关的所有问题的重要性。
另一个问题是贸易商品的重组，生产商将低碳产品直接运往欧盟，同时保留碳效率较低的产品与非欧盟伙伴进行贸易。这种重新洗牌可能会在没有任何全球气候效益的情况下最大限度地减少 CBAM 责任。
水泥行业的初步迹象表明，进口和国内生产之间的碳强度平均值差异小于预期。水泥、钢铁和化工等欧盟主要制造业过去在欧盟排放交易体系下获得了大量的自由分配价值，如果欧洲碳价格上涨并维持自由分配，这一价值将会增加。
考虑到确保与 WTO 规则的兼容性，欧盟委员会从一开始就将 CBAM 作为免费分配的替代方案。最近一个引人注目的新元素是欧洲议会通过了一项决议，该决议支持 CBAM，并至少暂时继续免费分配 EU ETS 配额。这很可能使 CBAM 容易受到 WTO 的法律挑战。向欧盟出口的生产商可能声称他们没有享受到欧盟排放交易体系作为一个整体的资产负债表价值的“补贴”的好处，到 2050 年这可能很容易表现为约 7000 亿欧元，几乎是欧盟排放交易体系的一半。这将在 2030 年之前提供给欧盟生产商。最好将这种免费分配用于资助欧盟生产商更雄心勃勃的低碳创新努力。
4. 是否能够降低温室气体排放？
欧盟制定 CBAM 的部分目的是触发更积极的气候政策，尤其是在主要经济体——包括新兴经济体。这仍然是当务之急。诺贝尔奖获得者 W. Nordhaus 教授宣称自己支持“碳俱乐部”，这将加强会员国之间的合作，并以进口税的形式向非俱乐部会员施加压力。
一个类似但不同的概念是形成能一个够在诸边背景下提出气候政策行动有意愿的联盟。例如，哥斯达黎加、斐济、冰岛、新西兰和挪威的气候变化、贸易和可持续发展协定（ACCTS）倡议倡导环境商品和服务贸易自由化，以及逐步取消化石燃料补贴。这种诸边倡议需要更多的追随者，尤其是欧盟和美国等贸易集团，他们的职权范围应尽可能广泛。这样的联盟可能会引发一场关于当今最紧迫的气候问题的辩论，这可能是煤炭在发电中的使用。欧洲的 CBAM 提案可能会发现难以在全球范围内有效解决煤炭问题，但可以开始为世贸组织确定新的行动领域。
欧盟需要与其气候和贸易伙伴进行的磋商无疑会为与欧盟 CBAM 提案不同但解决相同关切和目标的行动收集更多建议。应评估每项建议的优点，特别是在尽可能紧急地推进气候行动议程方面。同样，欧盟现在已经可以审查其许多双边贸易协定，并努力在所有这些气候和可持续性考虑中加入和加强。
5. 结论
更多的时间和咨询：未来十年是应对气候变化的决定性十年。欧盟的绿色协议为能源转型以及突破性低碳技术的刺激制定了雄心勃勃的政策议程。这需要大量投资并管理随之而来的风险。解决碳泄漏问题及其对公司的竞争影响是关键。在这方面部署内部和外部举措的混合可能是有意义的。CBAM 可能是这种组合的一部分，但它不会是许多人一直希望的快速解决方案。它可能会在本十年晚些时候实现，而不是像现在希望的那么早。CBAM 需要持续的外交努力，应该留出时间。
自由分配重新定向到突破性技术：欧盟应该接受 CBAM 不太可能筹集高额收入的事实。如果欧洲绿色协议需要更多资源来加速低碳转型，它可以考虑扩大欧盟排放交易体系的范围并减少免费分配。如果自由分配的结果遭到抵制，国际层面的CBAM争论将更加复杂。最好的选择是扭转免费分配制度，转而采用突破性的低碳技术，在足够规模部署时能够实现净零经济，而不是继续使用依赖于“现有最佳”技术的当前基准。
对其他方式的开放性：最后，欧盟需要紧急在 UNFCCC 和 WTO 中就 CBAM 开展积极的气候外交。需要说明的是，CBAM 不是保护主义举措，而是解决碳泄漏问题的诚实尝试。在这一努力中，欧盟需要与美国和中国等主要合作伙伴以及亚洲、非洲和拉丁美洲的许多其他合作伙伴进行接触。诸边方法可能是迈向全面引入 CBAM 的一个有用的中间步骤。这方面的一个高度优先事项必须是从中期的角度逐步淘汰燃煤发电。