【独家】《土地管理法实施条例》重点及解析
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作者：刘飞 朱宁馨 蔺盈仪
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“新《实施条例》”）于2021年4月21日经国务院第132次常务会议修订通过，于2021年7月2日由国务院令第743号公布，将自2021年9月1日起施行。
新《实施条例》根据2019年修订通过的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“2019《土地管理法》”）制定，与2014年版《实施条例》相比，其一方面一脉相承地体现了2019《土地管理法》的修订精神和内容，同时也进一步对重点问题进行了补充和细化规定。我们对新《实施条例》的重点内容进行的总结并简要解析如下：
一、构建国土空间规划管理体系
相比土地管理法，新《实施条例》已全面适用国土空间规划，要求建立国土空间规划体系，将土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，并进一步明确了国土空间规划的效力和具体内容，要求国土空间规划应统筹布局城镇空间、农业空间、生态空间，划定落实相对应的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线的“三区三线”。同时，为配合土地空间规划体系的建立，进一步细化了土地调查、土地等级评定、土地管理信息化、地籍管理的相关规定。
但新《实施条例》与《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“《征求意见稿》”）相比①，删除了国土空间规划的审批的程序及主体和详细规划编制主体及内容的相关规定，预计该等规定可能会在之后出台的国土空间规划的相关法规中予以明确。
二、严格落实耕地保护制度
第一，明确严格控制耕地转为非耕地，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，提出建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。
第二，在法律责任一章新增耕地“非粮化”罚则，规定：非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。
第三，建立耕地保护的责任制，明确耕地保护的责任主体是省级人民政府，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。
第四，明确了土地整理（土地整治）的实施流程，由县人民政府按照国土空间规划要求制定土地整理方案，再由人民政府组织农村集体经济组织实施土地整理方案。
三、完整规定国有建设用地使用权的取得方式
新《实施条例》从行政法规的层面完整规定了国有建设用地使用权的取得方式，即除依法划拨取得外，应为有偿方式取得，有偿使用方式分出让、租赁、作价出资或者入股三种方式，其中出让和租赁应通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系，除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。这也是首次从行政法规层面确立了挂牌方式的法律地位。
四、进一步明确和优化“农转用”审批和实施流程
第一，在区分国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内（圈内）和范围外（圈外）和是否涉及永久基本农田的分类基础上，进一步分类明确了“农转用”不同的审批主体，并统一规定农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施；
第二，新《实施条例》明确减少农用地转用审批层级，规定市县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删去原《实施条例》“逐级”上报审批的规定②。
五、完善土地征收程序。
第一，新增征地批前预公告程序，要求征地批准前必须发布土地预公告，并对预公告的内容和时间做出了具体规定，严令禁止预公告后的抢栽抢建行为。
第二，细化了土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求。
第三，与《征求意见稿》③相比，进一步明确针对个别未达成征地补偿安置协议的，对其作出征收补偿安置决定的时间应在征地申请依法批准后④。
第四，明确征收补偿资金足额到位，作为征地批准的前提条件。
六、加强农民宅基地合法权益保障
明确了宅基地申请和批准的程序和主体，并专门作出四个禁止规定：禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益，禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件，禁止强迫农民搬迁退出宅基地。
七、规范集体经营性建设用地入市
第一，新《实施条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则，明确土地所有权人应编制集体经营性建设用地出让、出租等方案、形成书面意见、报市、县政府。同时，明确土地所有权人应以招拍挂及协议方式确定的土地使用者签订书面合同，并对书面合同应包括的内容以及未包含法定内容导致合同无效的后果作出了明确的规定。
第二，与《征求意见稿》⑤相比，新《实施条例》放宽对于集体经营性建设用地入市条件的限制。新《实施条例》删除了“具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”要素的限制，规定符合国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地即可入市交易。
八、健全土地督查制度
在《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度的基础上，新《实施条例》进一步为土地督察权的行使划定边界，明确土地督察制度的六大核心内容，土地督查的内容包括耕地保护情况、国土空间规划编制和实施情况等。同时，明确国家自然资源督察机构行使土地督察权的方式。土地督查机构可向被督查的政府下达督查意见书，或约谈被督查政府有关负责人，并可向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。但与《征求意见稿》⑥相比，新《实施条例》取消了土地督察委托执法的内容，即新《实施条例》未予明确县级以上人民政府自然资源主管部门是否可以在其法定职权范围内委托其他单位或组织实施行政处罚。
九、加大法律处罚力度
第一，增加了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定、侵犯农村村民依法取得的宅基地权益的罚则以及贪污、侵占、挪用、私分、截留、拖欠征地补偿安置费用和其他有关费用的罚则。
第二，对原先已有的违法行为的处罚提高处罚额度。如提高拒不履行土地复垦义务处罚上限，之前为依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下，而新《实施条例》则规定为依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。
第三，明确了没收的新建的建筑物和其他设施交给谁的问题。即县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。
# 注
①《征求意见稿》第五条：【规划审批】全国国土空间规划由国务院自然资源主管部门会同相关部门组织编制，报党中央、国务院审定。其他各级国土空间规划按照党中央、国务院的规定依法审批。市县人民政府自然资源主管部门和乡镇人民政府依据市县国土空间总体规划编制详细规划，详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排。
②《实施条例》（2014年修订）第二十条：在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
③《征求意见稿》第三十一条:【征地补偿安置协议和决定】县（市）人民政府....对个别未签订征地补偿安置协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。
④《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条:征收土地申请经依法批准后....对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。
⑤《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）》第三十七条:【出让、出租条件】符合下列条件的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用：
（一）国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途；
（二）产权明晰、已依法办理土地所有权登记；
（三）具备开发建设所需基础设施配套等基本条件。
⑥《征求意见稿》第五十四条：【委托执法】县级以上人民政府自然资源主管部门可以在其法定职权范围内委托自然资源执法队伍组织实施自然资源行政处罚。自然资源执法队伍在委托范围内，以委托机关名义实施行政处罚，不得再委托其他任何组织和个人实施行政处罚。委托机关应当对受委托的组织实施行政处罚的行为进行监督，并对该行为的后果承担法律责任。
团队介绍
刘飞
上海市锦天城律师事务所 高级合伙人
朱宁馨
上海市锦天城律师事务所 律师
蔺盈仪
上海市锦天城律师事务所 律师助理
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