张新军：《税务行政处罚听证程序实施办法》亟待修改
【编者按】现行有效规范税务处罚听证程序的规范性文件为《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（国税发〔1996〕190号，下称试行办法）。试行办法第一条就开明宗义指出根据《行政处罚法》制定本办法，即办法的权源来自《行政处罚法》。但《行政处罚法》业已修订，并自2021年7月15日施行。新《行政处罚法》新增了听证申请范围、听证程序、听证笔录等方面的规定。因此，随着《行政处罚法》的修订，试行了25年的试行办法应亟待修订。
一、修改听证范围
1996年试行办法第三条规定，税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者其他组织作出1万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，应告知当事人有要求举行听证的权利。
由上可知，试行办法规定的听证范围仅仅局限于罚款型行政处罚。
而新《行政处罚法》第63条规定，行政机关拟作出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚、法律法规规章规定的其他情形等共10种行政处罚决定，应该告知当事人有听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
此外，2010年税务规章《税务行政复议规则》规定，税务行政处罚包括罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权。
综上，试行办法规定的听证范围太窄，已经完全不符合新《行政处罚法》的规定，理应进行相应的修改。
笔者认为，结合新《行政处罚法》与《税务行政复议规则》，同时考虑到税务行政处罚并不存在责令停产停业、责令关闭、限制从业等行为罚情形，试行办法应规定听证范围为：罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件等。
需要说明的是：
1、尽可能扩大听证范围，此举有利于保障和监督税务机关有效实施税务行政管理，同时维护涉税当事人的合法权益。具体可参照新《行政处罚法》采明确列举+兜底条款方式规定听证范围。
2、新《行政处罚法》明确定义了行政处罚，据此实务中游离于罚与非罚的行为比如停售发票、降低纳税信用等级、税收黑名单等应落入行政处罚的范畴。笔者认为，前述行政处罚行为应纳入税务听证的范围。首先，降低纳税信用等级、税收黑名单属于降低资质等级，停售发票与停止出口退税权属于吊销许可证件。其次，无论是降低纳税信用等级、税收黑名单还是停售发票、停止出口退税权对涉税法人的影响远远超过罚款1万元，根据举轻以明重的法理，对法人罚款超过1万元属于听证范围，那前述行政行为更应纳入听证范围。
二、修改提出听证时限
试行办法第四条规定，要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后3日内向税务机关书面提出听证。逾期不提出的、视为放弃听证权利。
而新《行政处罚法》第64条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后5日内提出。即新《行政处罚法》将原提出听证要求时限从3日延长到5日。同时第85条新增规定，5日是指工作日，不含法定节假日。此外新《行政处罚法》并未规定听证申请应当以书面的形式提出。因此，如果涉税当事人以口头的方式提出听证申请，也应准许。
因此，试行办法应当进行相应的修改。
三、增加听证笔录效力的规定
新《行政处罚法》第65条新增规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录作出决定。而旧行政处罚法由于未规定听证笔录效力，导致实务中听证程序过过场，流于形式。
对此，姜明安在《修改< 政处罚法>的十条建议》一文明确指出“确立听证笔录对于行政处罚决定的效力”。他提到：现行处罚法在规定行政处罚听证程序时对于听证笔录的效力未作任何规定。这意味着，行政机关在拟对行政相对人作出行政处罚决定前为之举行的听证及各方经听证提交、出示、质证的证据，对行政机关作出正式处罚决定没有任何拘束力，其乐意考虑和采纳听证中出示、质证的证据就考虑、采纳，其不乐意考虑和采纳听证中出示、质证的证据就不考虑、采纳。听证在很大程度上只是一种形式，没有或者很少有实质作用。他还建议规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录作出决定。最终，新《行政处罚法》规定了听证笔录的效力。
笔者认为，根据新《行政处罚法》，听证笔录对于税务机关的约束力类似于案卷排他性原则，即行政机关的决定必须根据听证会案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为行政决定的根据。因此听证笔录对于税务机关的约束力很大，而多年来税务机关对于听证笔录并不重视。笔者曾在几年前在外省办理过一个重大税案，当时当事人告诉笔者，那里的稽查局史上第一次处以如此巨额罚款，为表慎重，史上第一次举行税务听证，还特意从不同方位架设多架摄像机，并进行多次事先演练，但在听证时，出示证据时仅在当事人面前晃下，不给当事人看，也不怎么听和记录当事人的申辩，更遑论复核。此时的听证完全就是走个流程而已。
现新《行政处罚法》凸显听证笔录的重要性，但实务中，税务机关人员往往熟悉国税总局的规章规定等，并不太熟悉税以外的法律。因此为了让税务机关人员更好了解相关规定，试行办法应做相应的规定。